Ação Popular: Guia Completo de Conceito e Processo

1. Conceito

É o meio constitucional posto à disposição de qualquer cidadão para obter a invalidação de atos ou contratos administrativos – ou a estes equiparados – ilegais e lesivos do patrimônio federal, estadual e municipal, ou de suas autarquias, fundações, entidades paraestatais e pessoas jurídicas subvencionadas com dinheiros públicos.

2. Requisitos

• Cidadão brasileiro:
  • Pessoa humana no gozo dos direitos cívicos e políticos.
  • Prova-se pela condição de eleitor.
  • Somente pessoa física.
  • Os inalistáveis, os partidos políticos, entidades de classe, ou qualquer outra pessoa jurídica não têm qualidade para propor ação popular.
• Ilegalidade ou ilegitimidade do ato:
  • O ato deve ser contrário ao Direito:
    • Infringiu normas específicas do Direito;
    • Desviou dos princípios gerais da Administração Pública.
• Lesividade do patrimônio público:
  • Lesivo é a ação ou omissão que desfalca o erário ou prejudica a Administração, e os que ofendem bens, valores artísticos, cívicos, culturais, ambientais ou históricos da comunidade.
  • Lesão efetiva ou presumida (art. 4º, Lei nº 4.717/65).
  • A lesividade abrange o patrimônio material, moral, estético, espiritual e histórico.

OBS: A ação popular não autoriza o Judiciário a invalidar opções administrativas ou substituir critérios técnicos (exercício do poder discricionário).

OS 3 REQUISITOS DEVEM COEXISTIR SIMULTANEAMENTE – STJ REsp 111.527-DF.

3. Fins da Ação

• É a obtenção da correção nos atos administrativos ou nas atividades delegadas ou subvencionadas pelo Poder Público.
• É a possibilidade de qualquer do povo intervir na Administração para invalidar atos que lesam o patrimônio econômico, administrativo, artístico, ambiental ou histórico da comunidade.

• Preventivos:
  • Antes da consumação dos efeitos lesivos do ato.
• Repressivos:
  • Depois da lesão, para a reparação do dano.

O ato é: a lei, o decreto, a resolução, a portaria, o contrato e demais manifestações gerais ou especiais.

4. Objeto da Ação

• O objeto da ação é o ato ilegal e lesivo ao patrimônio público.
• Vícios do ato administrativo – requisitos COFIFOMO e princípios constitucionais.

5. Fontes Legais

• Art. 141, § 38, CF 1946.
• Lei nº 4.717/65.
• Art. 5º, LXXIII, CF 1988.

6. Partes

• Sujeito ativo: Cidadão no gozo dos direitos políticos (eleitor).
• Sujeito passivo: Diversos:
  • Praticante do ato;
  • Demais outros que tiverem autorizado, aprovado, ratificado;
  • Os omissos que tiverem dado oportunidade à lesão;
  • Beneficiários diretos do ato ou contrato (art. 6º).
• Pessoa jurídica de direito público ou privado – art. 6º, § 3º:
  • Assumir polo passivo da ação;
  • Abster-se de contestar.
• Ministério Público: Parte pública autônoma, incumbida de apresentar a produção da prova e promover a responsabilidade (civil/criminal) dos culpados.
  • Tem liberdade para se manifestar, ao final, a favor ou contra a procedência da ação.
  • A lei proíbe (art. 6º, § 4º) que o MP assuma a defesa do ato impugnado ou dos réus.
  • ABANDONO: Se o autor popular abandonar a ação, o MP promoverá o seu prosseguimento, se reputar de interesse público seu julgamento (art. 9º).
  • DESISTÊNCIA: Em caso de desistência da ação por parte do autor popular, o juiz somente homologará se houver concordância do MP e do(s) réu(s).
  • Também é possível a extinção do processo em relação a um ou alguns réus e o prosseguimento em relação a outro(s). – STJ. REsp 556.386-SP.
  • Do autor popular – previsão legal (art. 6º, § 5º).
• Litisconsortes e assistentes:
  • Do réu(s) – por analogia – desde que haja legítimo interesse a defender (pessoas que podem ser atingidas com a procedência da ação).
  • Devido processo legal – art. 5º, LIV, CF.
  • TJPR, ACi 1.314/75.
  • STJ, REsp 480.712-SP.

7. Competência

• Para conhecer e julgar a ação:
  • Federal: Ato advém de autoridade federal ou privada subvencionada por órgão federal.
  • Sempre 1ª instância.
  • Estadual: Ato advém de autoridade estadual ou municipal ou privada subvencionada por órgão estadual ou municipal – Vara da Fazenda Pública, onde houver (Lei nº 4.717/65, art. 5º e Lei nº 5.010/96, arts. 10/15).

OBS: Mesmo que o ato impugnado seja do Presidente da República, do Governador ou do Prefeito.

• Sempre o do local da consumação do ato - (ratione loci).
• Se presente interesse da União, prevalece a competência da Justiça Federal.
• Interesses de mais de uma Fazenda Pública:
• Se a entidade maior interessada for o Estado, prevalece a competência da Justiça Estadual do local da expedição do ato.
• Prevenção: A propositura da ação previnirá o juízo para todas as ações que forem posteriormente propostas contra as mesmas partes e sob os mesmos fundamentos (art. 5º, § 3º).
• STJ – CC 19.686-DF; CC 22.123-MG; CC 36.439-SC; Recl 2.259-PA.

8. Processo e Liminar

• Processo: Rito ordinário com as seguintes modificações:
  • No despacho inicial, o juiz ordenará a citação de todos os responsáveis pelo ato impugnado e a intimação do MP;
  • Requisitará documentos, marcando prazo de 15 a 30 dias para apresentação;
  • Ordenará a citação pessoal dos que praticaram o ato e a citação edital e nominal dos beneficiários, se o autor assim requerer;
  • Decidirá sobre a suspensão liminar do ato impugnado, se pedida (art. 5º, § 4º);
  • Aos citados por edital, se revéis, dar-se-á curador especial.
  • Citada, a pessoa jurídica poderá adotar uma das 3 posições (polo ativo, polo passivo contestando a ação, abster-se de contestar).
  • O prazo para contestar é de 20 dias, prorrogável por mais 20, a requerimento dos interessados. O prazo é comum (art. 7º, IV).
• Reconvenção – inadmissível – porque o autor não pleiteia direito próprio, mas sim coletivo. STJ, REsp 72.065-RS.
• Se até o saneador não houver requerimento de prova pericial ou testemunhal, o juiz proferirá o saneador e concederá vistas sucessivas de 10 dias ao autor e réu para alegações finais;
• Depois, os autos serão conclusos nas 48 horas seguintes;
• Se houver prova oral a ser produzida, o processo seguirá o curso ordinário (art. 7º, V);
• A CF isentou de custas e de honorários advocatícios o autor popular, salvo comprovada má-fé (art. 7º, V).
• A ação “corre” nas férias? NÃO. Porque possui rito ordinário (art. 7º). Mas, o pedido de suspensão liminar do ato impugnado deve ser apreciado nas férias (art. 5º, § 4º), para a preservação de direitos.

• Liminar: Medida liminar é provimento de urgência admitido pela própria lei de ação popular: “na defesa do patrimônio público caberá a suspensão liminar do ato lesivo impugnado.”
• Previsão: Lei nº 4.717/65, art. 5º, § 4º e Lei nº 6.513/77, art. 34.
• Requisitos:
  • fumus boni iuris
  • periculum in mora
• Instrumentos para combater a liminar:
  1. Suspensão de Liminar – SL – art. 4º, Lei nº 8.437/92 (TJ ou TRF).
     • Agravo Regimental – AR (que pode ter efeito suspensivo) da decisão que concede ou nega a SL – art. 4º, § 3º, Lei nº 8.437/92 (TJ ou TRF).
     • Nova Suspensão de Liminar – da decisão que nega a SL e nega o AR:
       • Ao STF – competente para apreciar futuro REx;
       • Ao STJ – competente para apreciar futuro REsp.

     Art. 4º, § 4º, Lei nº 8.437/92.

  2. Agravo de Instrumento – AI – art. 522, CPC (Lei nº 9.139/95).
     • Quem interpõe?
       • A Administração, ou
       • Os réus.
     • Quando a Administração interpõe?
       • Quando a liminar possa colocar as atividades em risco (princípio da continuidade dos serviços públicos).
     • Nova Suspensão de Liminar – da decisão que nega provimento ao AI interposto contra decisão deferida no primeiro grau:
       • Ao STF – competente para apreciar futuro REx;
       • Ao STJ – competente para apreciar futuro REsp.

     Art. 4º, § 5º, Lei nº 8.437/92.

OBS: Liminar do STF na ADI 2.251-DF suspendeu os efeitos do § 8º, do art. 4º, da Lei nº 8.437/92.

9. Sentença

É a prestação da tutela jurisdicional. É a decisão pela qual se põe fim ao processo.

• Procedente: O juiz decreta:
  • A invalidade do ato impugnado;
  • As restituições devidas;
  • A condenação ao pagamento de perdas e danos aos responsáveis pela sua prática e aos beneficiários de seus efeitos, ressalvado à Administração o regresso contra os servidores responsáveis que não integraram a ação (art. 11);
  • SOLIDARIEDADE DOS CORRÉUS.
  • Custas processuais (art. 12);
  • Honorários advocatícios do advogado do autor (art. 12);
  • A sentença em ação popular não comporta condenações políticas, administrativas ou criminais (suspensão de direitos políticos, perda da função pública, multa, etc.).
• Improcedente: O juiz:
  • Isenta o autor de custas;
  • Isenta o autor de honorários de sucumbência.

Exceto se comprovada má-fé (art. 5º, LXXIII, CF).

• Prazo para proferir a sentença: 15 dias a contar da conclusão, sob pena de impedimento ao juiz, por 2 anos, de promoção por antiguidade e descontos financeiros de tantos dias quantos forem os de atraso.
• Sentença contrária ao interesse do Poder Público pode ser suspensa pelo Presidente do Tribunal.

10. Recursos

• Recurso de Ofício:
  • O juiz submete a sentença que proferiu ao Tribunal a que pertença para reexame.
  • Cabimento:
    1. IMPROCEDÊNCIA da ação;
    2. CARÊNCIA da ação.
  • Inversão da posição em relação a outros tipos de processos – interesse público (a rejeição da ação pode causar prejuízo ao patrimônio público).
  • Se dá pela simples manifestação do juiz no dispositivo da sentença quando diz: “havendo ou não recurso voluntário, recorro de ofício da presente decisão”.
• Apelação Voluntária (com efeito suspensivo) – Art. 19, § 2º:
  • Trata-se de recurso apresentado por qualquer das partes ou interessados, sobre a parte em que sucumbiu na ação.
  • Ação julgada totalmente procedente – requerido(s) pode recorrer. NÃO SE ADMITE RECURSO DO MP NEM DA FAZENDA.
  • Ação julgada totalmente improcedente – requerente e interessado(s) ou o MP.
  • Ação julgada parcialmente procedente – todos podem recorrer da parte em que sucumbiram.
  • Prazo – art. 7º, Lei nº 4.717/65 c.c. art. 511 CPC – 15 dias.
  • Quando houver mais de um requerido = dobrado (STJ REsp 230.142-RJ interpretando o art. 191, CPC).

11. Coisa Julgada

• É a decisão que se tornou imutável pelo esgotamento dos recursos cabíveis.
• É oponível contra todos = “erga omnes”.
• EXCETO: Quando a improcedência resultar de deficiência de prova.
• Neste caso, a ação poderá ser renovada (reproposta), pelo mesmo ou outro autor.

OBS: É possível o controle difuso de constitucionalidade em sede de ação popular? NÃO.

Como a decisão na ação popular, a exemplo da ação civil pública, tem efeito “erga omnes”, elas não podem ser utilizadas como sucedâneo da ADI – pena de usurpação de legitimidade, competência, etc.

Nesse sentido: NULIDADE DO PROCESSO – STF Rcl 434-1, Min. Francisco Rezek.

12. Execução

• Pessoas legitimadas:
  1. O autor;
  2. Qualquer outro cidadão;
  3. O MP (em caso de inércia do autor, desinteresse de qualquer outro cidadão e após decorridos 60 dias da decisão condenatória em segunda instância (§ 4º, art. 6º));
  4. A entidade pública – ainda que tenha contestado a ação.
• A execução pode ser:
  1. Por quantia certa quando a condenação impuser perdas e danos (art. 14, §§ 1º e 2º);
  2. Para a entrega de coisa certa quando a condenação versar sobre a devolução de bens (art. 14, § 4º).
• Quando o requerido condenado receber dos cofres públicos, a execução far-se-á por desconto em folha (art. 14, § 3º).
• Sujeitos passivos da execução: Todos os requeridos, exceto as entidades que porventura tenham contestado a ação.
• Rito da execução: CPC.

13. Prescrição

• Prescrição da ação: 5 anos – art. 21, Lei nº 4.717/65.
• Prescrição da execução: Súmula 150 STF.