Atos Administrativos e Bens Públicos: Conceitos e Controle

Atos Administrativos

Os atos administrativos são atos jurídicos praticados, segundo o Direito Administrativo, pelas pessoas administrativas, por intermédio de seus agentes, no exercício de suas competências funcionais, capazes de produzir efeitos com fim público. Aquele que é manifestado ou declarado pela administração pública, incumbida das prerrogativas do direito público, ou por meio dos particulares, também investido das prerrogativas do direito público, no qual possui como finalidade imediata a produção de efeitos jurídicos determinados, estando em conformidade com o interesse público e sob o regime predominantemente do direito público também.

Ato da Administração

Ato administrativo é aquela manifestação de vontade do Estado, independentemente se do Poder Legislativo, Executivo ou Judiciário, e ainda, de quem o represente, diante dos casos de concessionária ou permissionária, que tem por fim imediato criar, modificar, declarar, resguardar, transferir ou extinguir direitos, sendo complementar à lei, que serve para satisfazer o interesse público, regido pelo direito público e que pode ser submetido, inclusive, a controle de legalidade pelo Poder Judiciário.

O ato administrativo, via de regra, é praticado pelo Poder Executivo, face à atividade administrativa ser função típica deste Poder. No entanto, quando o Poder Legislativo e o Poder Judiciário administram – função atípica – igualmente praticam atos administrativos.

CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO

Características básicas do controle administrativo

É exercido pelo Executivo e pelos órgãos administrativos do Legislativo e do Judiciário, sob os aspectos de legalidade e mérito, por iniciativa própria ou mediante provocação.

Meios de Controle:

• Fiscalização Hierárquica: inerente ao poder hierárquico.
• Supervisão Ministerial: aplicável nas entidades de administração indireta vinculadas a um Ministério; supervisão não é subordinação, trata-se de controle finalístico.
• Recursos Administrativos: meios para provocar o reexame do ato administrativo pela própria Administração Pública. Em regra, o efeito é não suspensivo.
• Representação: denúncia de irregularidades feita perante a própria Administração.
• Reclamação: oposição expressa a atos da Administração que afetam direitos ou interesses legítimos do interessado.
• Pedido de Reconsideração: solicitação de reexame dirigida à mesma autoridade que praticou o ato.
• Recurso Hierárquico próprio: dirigido à autoridade ou instância superior do mesmo órgão administrativo em que foi praticado o ato; é decorrência da hierarquia.
• Recurso Hierárquico Expresso: dirigido à autoridade ou órgão estranho à repartição que expediu o ato recorrido, mas com competência julgadora expressa.

Controle legislativo

Não pode exorbitar às hipóteses constitucionalmente previstas, sob pena de ofensa ao princípio da separação de poderes. O controle alcança os órgãos do Poder Executivo e suas entidades da Administração Indireta e o Poder Judiciário (quando executa função administrativa).

• Controle Político: fiscalização sobre atos ligados à função administrativa e organizacional.
• Controle Financeiro: fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
• Campo de Controle: prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.

TCU: é órgão integrante do Congresso Nacional que tem a função de auxiliá-lo no controle financeiro externo da Administração Pública.

Obs.: No âmbito estadual e municipal, aplicam-se, no que couber, aos respectivos Tribunais e Conselhos de Contas, as normas sobre fiscalização contábil, financeira e orçamentária.

Controle judicial

É o poder de fiscalização que o Judiciário exerce especificamente sobre a atividade administrativa do Estado. Alcança, basicamente, os atos administrativos do Executivo, mas também examina os atos do Legislativo e do próprio Judiciário quando realiza atividade administrativa.

Obs.: É vedado ao Judiciário apreciar o mérito administrativo e restringe-se ao controle da legalidade e da legitimidade do ato impugnado.

Atos sujeitos a controle especial:

• atos políticos;
• atos legislativos;
• atos interna corporis.

BENS PÚBLICOS

Todos aqueles bens móveis ou imóveis que pertencem a uma pessoa jurídica de direito público. O que não for bem público é bem particular. No entanto, os bens particulares, caso sirvam para a execução de um serviço público, apesar de continuarem particulares, terão as mesmas características dos bens públicos. Ou seja, existem bens particulares que, por servirem um serviço público, terão as mesmas características de bens públicos.

Características dos Bens Públicos

• Inalienabilidade: não podem ser alienados, mas essa característica não é absoluta. Os únicos bens que não podem ser alienados são os que têm uma destinação pública, ou seja, os bens de uso especial e aqueles que, por sua natureza, não podem ser vendidos.
• Impenhorabilidade: bens públicos não podem ser penhorados, pois, somente como os bens dominicais podem ser vendidos, não são todos que podem ser alienados, e ainda assim respeitando regras especiais na lei de licitação.
• Imprescritíveis: jamais poderão ser de usucapião.
• Não onerabilidade: Impossibilidade de dar o bem público em garantia.

Afetação e desafetação de bens públicos

Bem afetado é quando tem uma destinação pública, ou seja, quando serve ao interesse público. Caso um imóvel sirva de escola pública, é um bem afetado. Desafetado é quando ele não serve a nenhuma destinação pública, ou seja, o que antes era usado para escola ou hospital é agora um bem desafetado.

• Afetado/afetação: quando o bem público está ou passa a ser utilizado para uma finalidade de interesse público.
• Desafetado/desafetação: quando o bem público não está ou passa a ser mais utilizado para uma finalidade de interesse público.

Caso um bem público de uso especial, que é um bem afetado, passe por um processo de desafetação, ele se tornará um bem dominical, ou seja, somente os bens desafetados poderão ser alienados. Enquanto afetados, os bens públicos não poderão ser vendidos.

Classificação (bens de uso comum, uso especial e dominicais)

Quanto à titularidade

• Federais: pertencentes à União; enumerados no art. 20 da CF/88 (rol exemplificativo).
• Estaduais: pertencentes aos Estados; enumerados no art. 26 da CF/88 (rol exemplificativo).
• Municipais: pertencentes aos Municípios; enumerados em sede legal.
• Distritais: abrangem os bens estaduais + municipais.

Quanto à destinação

• Bens de uso comum ao povo: podem ser utilizados por todos, podendo ser gratuitos ou haver contraprestação (Ex.: praia, praça, ruas, estradas).
• Bens de uso especial: possuem uma destinação pública, destinando-se a algo, como um hospital público, uma escola pública, um mercado público, veículos oficiais, etc.
• Bens Dominicais ou Dominial: não têm destinação pública, como imóveis vazios, veículos que não funcionam mais e não atendem ao interesse público.

BENS DE USO COMUM DO POVO (OU BENS DO DOMÍNIO PÚBLICO em sentido estrito)

São os bens que todos podem usar. Destinam-se à utilização geral pelos indivíduos, podendo ser federais, estaduais ou municipais. Todos os lugares abertos à utilização pública adquirem esse caráter de comunidade, de uso coletivo. Tal destinação pode decorrer da natureza do bem ou de previsão legal, como, por exemplo, ruas, praças, mares, praias, rios, estradas, logradouros públicos, entre outros.

São aqueles bens destinados ao uso da coletividade, de forma indiscriminada. O poder público pode regulamentar a sua utilização (Ex.: fechamento de praças a partir das 22 horas, com o fim de proteger o bem público; fechamento de um viaduto nos fins de semana em razão do barulho).

Os bens de uso comum do povo não precisam de prévia autorização para o seu uso normal. Nesse contexto, cumpre destacar a relação entre esses bens e o direito de reunião, previsto no art. 5º, XVI, da CF/88. Esse dispositivo assegura o direito de reunião (pacífica e sem armas) independentemente de autorização, porém com aviso prévio à autoridade competente, e desde que não frustre outra reunião anteriormente convocada para o mesmo local.

A jurisprudência entende que a administração pública pode impedir que a reunião aconteça naquele determinado local, em razão de um interesse público (fluidez do trânsito, horário impróprio etc.), mediante decisão fundamentada. Contudo, deve o administrador indicar outro local com a mesma visibilidade do anterior, não podendo frustrar a reunião.

BENS DE USO ESPECIAL (OU BENS DO PATRIMÔNIO ADMINISTRATIVO)

São aqueles bens destinados, especialmente, à prestação de serviços públicos. São considerados instrumentos do serviço público, também chamados de aparelhamento estatal. São, portanto, todas as coisas, móveis ou imóveis, corpóreas ou incorpóreas, utilizadas pela Administração Pública para realização de suas atividades e consecução de seus fins.

Exemplos: repartições públicas; escolas públicas; hospitais públicos; mercados municipais; teatros e museus públicos; veículos oficiais; aeroportos; navios militares; terras de silvícolas; cemitérios etc.

Os bens de uso especial podem ser utilizados pelos indivíduos, desde que observadas as condições impostas pela administração pública (ex.: horário). Por fim, frise-se que tanto os bens de uso comum do povo quanto os bens de uso especial são afetados a uma finalidade pública.

BENS DOMINICAIS (OU BENS DO PATRIMÔNIO DISPONÍVEL)

Os bens dominicais são definidos por exclusão. Assim, como os bens de uso comum do povo e os bens de uso especial são afetados a uma finalidade pública, temos que são bens dominicais aqueles que não têm destinação pública. Exemplos: terras devolutas; prédios públicos desativados.

São os que pertencem ao acervo do Poder Público, sem destinação especial, sem finalidade pública, não estando, portanto, afetados. Esse conceito é estabelecido por exclusão, sendo dominical aquele bem que não é de uso comum do povo e não é de uso especial. São exemplos: as terras sem destinação pública específica, as terras devolutas, os prédios públicos desativados, os bens móveis inservíveis e a dívida ativa.

Para a maioria da doutrina, bens dominicais e dominiais são sinônimos. Cretella Jr., entretanto, em doutrina minoritária, faz a distinção entre essas expressões. Para o referido autor, o bem dominial corresponde a todos os bens que estão sob o domínio do Estado; e o bem dominical refere aos bens que não têm destinação pública.

Quanto à disponibilidade

• Indisponíveis por natureza: não têm valor patrimonial, de mercado, estão indisponíveis para venda (ex: mares, rios, praças).
• Patrimoniais indisponíveis: apesar de terem valor de mercado, por estarem destinados a um interesse público, não serão vendidos (ex: bens de uso especial).
• Patrimoniais disponíveis: têm valor de mercado, podem ser vendidos e não possuem destinação, ou seja, podem ser vendidos.

Principais Bens Públicos

• Terras devolutas: exemplo clássico de bens dominicais, terras sem destinação pública. Terras públicas não utilizadas para nenhuma finalidade.
• Terrenos da Marinha: da União, terra banhada por mar ou rio navegável até 33 metros para a área terrestre. Dominicais.
• Terras ocupadas por índios: bens de uso especial, destinadas a uma finalidade pública de proteção aos índios.
• Plataforma continental: extensão do continente até uma profundidade de 200 metros do mar.
• Ilhas: bens dominicais ou de uso comum do povo.
• Faixa de fronteiras: faixa de 150km de largura entre países, fundamental para a defesa nacional.
• Águas públicas: mares, rios e lagos. Dominicais ou de uso comum.