Poder, Autoridade e Legitimidade na Teoria Política

Poder, Autoridade e Legitimidade

O poder está intimamente ligado aos valores e crenças. Este vínculo é essencial para o estabelecimento de relações duradouras e estáveis de energia, nas quais o recurso constante à força é desnecessário. Max Weber distinguiu entre poder e autoridade.

A autoridade seria o exercício institucionalizado do poder, levando a uma diferenciação, mais ou menos permanente, entre governantes e governados, aqueles que governam e aqueles que obedecem. A autoridade envolve uma série de pressupostos:

• A relação de supra-subordinação entre dois indivíduos ou grupos.
• A expectativa do grupo superior de controlar o comportamento do subordinado.
• O vínculo entre posições sociais e essa expectativa, relativamente independente da natureza de seus ocupantes.
• A possibilidade de obter obediência é limitada a um conteúdo específico e não é um controle absoluto sobre os obedientes.
• A desobediência é punida como parte de um sistema de regras relacionadas ao sistema legal ou extralegal de controle social.

O autor refere-se à rotinização da obediência e à sua ligação com os valores e crenças que sustentam o sistema político em questão. O poder torna-se autoridade legitimada quando é bem-sucedido. Mas o que é legitimidade? Legítimo, diria Max Weber, é aquilo que as pessoas sentem como legítimo. A obediência é obtida sem recorrer à força quando o mandato se refere a um valor ou crença comumente aceita e faz parte do consenso do grupo.

Tipos de Legitimidade Segundo Weber

Weber identifica três tipos de legitimidade:

• A legitimidade tradicional, que apela à crença na "santidade" ou exatidão das tradições imemoriais de uma comunidade como fundação do poder e da autoridade legítima, e considera legítimos os governos exercidos sob a influência dos valores tradicionais.
• A legitimidade carismática, que apela à crença nas qualidades excepcionais de heroísmo ou caráter de um indivíduo e na ordem normativa revelada ou ordenada por ele, como digna de obediência, considerando os mandatos dessa pessoa ou dessa ordem.
• A legitimidade legal-racional, que apela à crença na legalidade e nos procedimentos de justificação racional da ordem política, e considera dignos de obediência aqueles que foram elevados à autoridade sob as regras e leis. Assim, não se presta obediência a indivíduos específicos, mas às leis.

A legitimidade de uma decisão ou de uma autoridade é reduzida à crença no processo pelo qual essa decisão foi tomada ou a autoridade foi eleita. Estamos diante de uma legitimidade puramente legal. Da mesma forma, a legitimidade do exercício da autoridade em questão está reduzida à sua estrita observância da lei no exercício do poder.

Poder e Legitimidade Democrática

O conceito alternativo de poder e legitimidade baseia-se na ideia de ação comunicativa ou de concerto.

A ação comunicativa é aquela que busca, através da comunicação, a formação de uma vontade comum (não forçada ou manipulada), que serve para resolver um problema coletivo. Hannah Arendt rompe com a ideia de poder como um mecanismo que responde ao regime de meios/fins e o define como a "capacidade humana de não apenas agir, mas agir em conjunto em harmonia". Segundo ela, o poder nunca é propriedade de um indivíduo, mas "pertence" ao grupo e é mantido apenas na medida em que o grupo permanece unido. Sem o "povo" ou o grupo, não há poder.

Sob as condições de um sistema democrático representativo, os cidadãos deveriam "dar" seu apoio àqueles que governam.

O poder é consensual e inerente à própria existência de comunidades políticas: ele surge sempre que as pessoas se reúnem e agem em conjunto. Assim, o importante agora é o procedimento de adoção das decisões, em vez das próprias decisões. O poder, longe de ser um meio para atingir um fim, é realmente um fim em si mesmo, pois é a condição que permite que um grupo de pessoas pense e aja em conjunto. O poder, portanto, não é a manipulação da vontade do outro, mas a formação de uma vontade comum visando alcançar um acordo.

Arendt desenvolve uma teoria das instituições e leis como materialização do poder. Existem leis, diz ela, que não são obrigatórias, que pedem obediência, mas sim diretivas, ou seja, que funcionam como regras do jogo, mas não nos dizem como devemos nos comportar em todos os momentos, mas fornecem um quadro para desenvolver o jogo, sem o qual ele não poderia ocorrer. É essencial para um ator político compartilhar essas regras, submeter-se voluntariamente ou reconhecer sua validade. Mas é muito importante reconhecer que ninguém poderia jogar o jogo a menos que cumpram as regras. Claro que se pode tentar mudar essas regras, ou podem ser transgredidas, mas não podem ser negadas, em princípio, porque isso não significa desobediência, mas a recusa de entrar na comunidade.

Na realidade política, nem tudo funciona de acordo com este regime consensual e deliberativo que fundamenta o poder e a comunidade. Quando estamos lidando com a imposição da vontade de outro, diz Arendt, não há poder, mas sim violência. O poder não é sempre violento, manipulador e não-coercitivo. Poder e violência são opostos; a violência aparece onde o poder está ameaçado, mas tende a acabar com todo o poder se deixada seguir seu curso. Para Arendt, o poder é a espada de Dâmocles sobre a cabeça dos governantes, enquanto para Weber e seus seguidores seria a mesma espada, mas nas mãos dos governantes.

Habermas e a Geração de Poder

Jürgen Habermas propõe uma distinção entre poder e geração de poder. O conceito deliberativo e consensual de poder de Arendt é relevante apenas em último caso. É verdade que nenhum ocupante de um cargo de autoridade política pode manter e exercer o poder se sua posição não estiver vinculada a leis e instituições, cuja existência depende da crença comum, deliberações e consenso do grupo humano a que se refere. Todo o sistema político depende desse poder, entendido como deliberação conjunta em busca de um acordo, que sanciona e fornece a base para o poder estratégico. Tão importante é a ação estratégica para a manutenção e exercício do poder, que esse tipo de ação será sempre responsável por emprestar do processo de formação de uma vontade racional e ação concertada dos cidadãos. Esta é, segundo Habermas, a impotência dos poderosos: eles têm que emprestar seu poder daqueles que o produzem.

Precisamos determinar quando surge o poder deliberativo e quando a energia gerada é manipulada em detrimento do coletivo. Para fazer isso, inevitavelmente nos referimos à questão da legitimidade e justificação das normas prático-políticas coletivas.

A maneira pela qual Habermas tenta resolver o problema consiste em especificar certos requisitos mínimos formais ou procedimentos que nos permitam distinguir uma deliberação conjunta, baseada na razão e nos interesses gerais, de uma baseada na força, manipulação ou fraude. Mas qual é o conteúdo de um processo deliberativo legítimo? Quais são as regras que dão força legitimadora às decisões políticas tomadas por ele? O que garante formalmente o debate político legítimo? Podem ser resumidas em três:

• Primeiro, a liberdade das partes para falar e expressar seus pontos de vista diferentes sem qualquer restrição que possa bloquear a descrição e argumentação sobre o que deve ser feito.
• Em segundo lugar, a igualdade das partes, de modo que suas opiniões e argumentos tenham o mesmo peso no processo de discussão.
• A terceira condição diz respeito à estrutura da deliberação em comum, na qual deverá ser imposta na discussão a força do melhor argumento possível, sem recorrer à coerção ou violência como um componente do mesmo. Que em cada período histórico foi considerado o melhor argumento varia e muda, mas o essencial aqui é que os participantes sejam capazes de reconhecer a força de cada argumento de acordo com suas convicções, crenças e valores, sem serem manipulados.

Dentro do paradigma de poder e legitimidade processual de Arendt e Habermas, consideraremos uma ação, uma regra ou uma instituição como legítima se for capaz de ser justificada, como tal, dentro do processo deliberativo. E este processo deliberativo deve ser regido por regras como a liberdade e a igualdade das partes, e deve também ser norteado pelo princípio do melhor argumento e pela exclusão da coerção.

Tese de Tilly sobre a Formação dos Estados Europeus

"(...) A experiência europeia de homens que controlavam os meios de coerção (exército, marinha, polícia, etc.) concentrou-se em tentar normalmente usá-los para ampliar as áreas de população e recursos para aqueles que exerciam seu domínio. Quando não encontravam alguém com poder coercitivo comparável, conquistavam; quando eram rivais na guerra.

Alguns conquistadores conseguiram manter um domínio estável sobre vastos territórios e garantir acesso regular a uma parcela dos bens e serviços produzidos nesse território; os conquistadores se tornaram governantes.

Os governantes de toda a região mais forte ditavam os termos para a guerra; governantes menores podiam escolher atender às demandas dos vizinhos poderosos ou fazer esforços excepcionais na preparação para a guerra.

A guerra e a preparação para a guerra insistiram que os líderes extraíssem os meios para a guerra daqueles que possuíam os recursos essenciais: homens, armas, bens ou dinheiro para comprá-los, e se recusaram a entregá-los sob forte pressão ou compensação. Dentro dos limites impostos pelas demandas e compensações de outros Estados, a extração e a luta pelos meios de guerra criaram a estrutura organizacional do poder estatal.

A organização das grandes classes e sua relação com o Estado variavam significativamente entre as regiões de coerção intensiva (algumas áreas com prevalência de cidades e agricultura, onde a coerção direta desempenhava um papel importante na produção) e as regiões de capital intensivo (áreas com várias cidades e posição dominante no mercado, onde a troca de mercado prevalecia e a produção era orientada para o mercado). As demandas das grandes classes moldaram o Estado, e sua influência sobre o Estado variou de acordo.

O sucesso relativo das várias estratégias de extração e as estratégias de fato implementadas pelos governantes, portanto, variaram consideravelmente entre as regiões de coerção intensiva e capital intensivo.

Consequentemente, as formas de organização dos Estados seguiram caminhos muito diferentes nessas diferentes partes da Europa. (...) No final do milênio, os Estados-nação não exerciam uma clara superioridade sobre as cidades-estados, impérios e outras formas que haviam sido comuns na Europa. Ainda assim, a guerra em grande escala crescente e as interdependências entre os estados europeus através da interação das relações comerciais, diplomáticas e militares deram ao poder de fogo superior, finalmente, vantagem aos estados que podiam implantar exércitos permanentes. Vencedores foram os estados com acesso a uma combinação de grandes populações rurais, economias capitalistas e mercado relativamente desenvolvido. Eles estabeleceram as condições da guerra, e sua forma de Estado tornou-se predominante na Europa. Finalmente, os estados europeus convergiram para essa forma: o Estado-nação."

Características Institucionais do Estado Moderno

Os reinos da Renascença, e especialmente na Espanha, França e Inglaterra, estavam criando uma nova estrutura institucional a serviço da guerra. O rei estava à sua frente, e por isso essa estrutura nasceu com um patrimônio marcadamente pessoal, constituído por funcionários do monarca. Esse caráter pessoal seria diluído com capital adicional e, ao se tornar mais público e nacional, ficaria claro com a passagem da legitimidade dinástica, direito divino, para a contratual e democrática, prototípica do liberalismo do século XIX.

O exército era a primeira necessidade do monarca europeu durante este período. Um novo exército, muito amplo e mercenário, tornava-se cada vez mais permanente. Um exército, aliás, não de cavalaria. Não que os nobres estivessem fora do ofício de guerreiros. Eles continuavam a servir e a manter seus postos. Já existiam guerreiros privados que eram soldados do rei, um exército do rei que o rei financiava. Seguiam um comando unificado para fins militares diretamente relacionados à política dinástica.

A explosão das armas de fogo e dos novos navios, o caráter mercenário dos novos exércitos, transformaram a aventura militar em um negócio com um custo sem precedentes. A guerra consumia quase a totalidade da receita do rei. A carga tributária aumentava ou diminuía dependendo das campanhas. Para atender a essas necessidades fiscais, surgiu um corpo de auditores, coletores, etc., que se expandiu por todo o reino para tentar preencher, de forma ordenada e regulada, a necessidade de dinheiro da máquina militar.

Ao mesmo tempo, a complexidade das questões abordadas e resolvidas pelo rei deu origem à criação de órgãos consultivos e executivos cada vez mais especializados. Com o Estado moderno nasceu a burocracia moderna, o governo de petições, documentos e tinta, com seus conselhos, tribunais de justiça e equidade.

Nos feudos, as imunidades de jurisdição seriam progressivamente eliminadas, e os agricultores seriam tributados diretamente. Nas cidades, as liberdades seriam restringidas e suas autoridades seriam monitoradas de perto pelos agentes do rei. A dependência da herança romana seria diretamente eliminada, como na Inglaterra de Henrique VIII.

Surgia a nobreza cortesã, educada e palaciana, mas que continuava a ser militar. Emergência de um novo tipo de centro de poder, a corte, que aspirava a algo no reino: a Corte, precursora das capitais modernas. Ao mesmo tempo, a classe média com formação superior ocupava cargos de grande importância na administração do rei. O domínio da lei e das contas tornavam-se competências essenciais para prosperar nesse mundo. Era através da corte, da nobreza e do comércio que se ligavam ao rei e ao reino. A necessidade de dinheiro do Estado, muitas vezes, acelerava o processo, através da venalidade dos cargos de gestão progressiva e títulos.

Este pode ser um retrato do estado do Renascimento nos reinos ocidentais do século XVI. O monarca vinha ganhando poder e jurisdição sobre espaços de maior dimensão. O alcance de seu poder foi afirmado sobre um território definido e a ideia de fronteira nacional emergiu com mais força. As relações entre os súditos e o rei tornavam-se mais diretas, através dos impostos, da justiça e da burocracia. A autonomia política das cidades e a importância das assembleias representativas das propriedades tornaram-se fracas.

O rei legitimava seu governo apelando à vontade de Deus, sem vestígios de justificação da autoridade feudal. A monarquia absoluta, que progredia na Europa continental, acentuaria essa tendência. O monarca absoluto fazia do patrimônio seu, e encarnava a autoridade política ao máximo. Ele era o poder temporal supremo, dentro dos limites de seu reino, que não reconhecia superior. Era a única fonte do direito e da justiça. Decidia sobre guerra e paz e comandava o exército e a administração. Nele residia a soberania.

O modelo de relações internacionais que surge a partir da Paz de Vestfália ilustra perfeitamente a nova ordem política, ou seja, a vitória retumbante dos Estados sobre os poderes medievais com pretensões de universalidade e sobre o policentrismo político medieval. A Europa passou a ser composta por Estados soberanos que não reconheciam autoridade superior. Os regulamentos internacionais, consistindo principalmente de práticas e princípios aceitos por todos, não iam além de normas mínimas para garantir a coexistência dos Estados. Em qualquer caso, os estados eram considerados iguais em sua soberania, independentemente de seu grau de extensão ou poder.

Pensamento Político de Maquiavel

A concepção clássica do poder político no pensamento renascentista gira em torno do nome de Maquiavel. Autor de obras importantes, como os Discursos sobre Tito Lívio, ou O Príncipe, sua obra mais importante. Em sua obra O Príncipe, ele inicia a ciência política moderna e uma certa concepção de poder que ainda permanece controversa.

Este texto se coloca diante do que será o foco da política da Renascença, bem como revela algumas questões fundamentais em sua concepção de poder político:

1. A política é a ciência do que é, não do que deveria ser. A utopia, conhecida por seu contemporâneo Thomas More, não tem lugar em uma reflexão séria sobre a essência do poder.
2. O príncipe não está lidando com um mundo de "moral", mas com a maldade crua, e encontra-se em um mundo onde a lei não é nada sem a força, onde aqueles que não conseguem forçar outros a obedecer raramente atingem seus fins.
3. Portanto, se o príncipe quer manter sua posição de poder, é necessário utilizar todos os meios à sua disposição, inclusive aqueles que talvez não devessem ser utilizados do ponto de vista moral, mas que são necessários para atingir o objetivo pretendido.

Há, portanto, em Maquiavel, uma indiferença moral quanto aos meios e uma preferência pela finalidade (a preservação do poder) que justifica praticamente qualquer meio. De acordo com Maquiavel, em política as coisas devem ser dirigidas diretamente e sem hesitação.

A crueldade não é má em si, mas depende de uma finalidade moralmente em causa. Há um bom ou mau uso da crueldade. O uso adequado refere-se ao exterior como uma ação moral, ou seja, sua eficácia política. É mau o uso da crueldade que prejudica o poder; é bom o que o reafirma.

Mas a instrumentalização da moral e sua subordinação às exigências da política implica uma indiferença absoluta em relação às consequências individuais e sociais da aplicação desses princípios. Ou seja, Maquiavel tornou-se crítico na medida em que sua ciência estaria contribuindo para revelar a hipocrisia do poder. O que ele faz, diz Maquiavel, mas não diz, e, portanto, ao falar claramente, Maquiavel, ao ser um servo do poder, torna-se crítico e desmistificador do poder, destruindo assim o prestígio da autoridade. E essa foi a razão de sua má fama, muito mais do que sua amoralidade.

Há outra interpretação da teoria de poder de Maquiavel: é a que Gramsci adota ao considerar que se O Príncipe for visto como uma obra dirigida aos ignorantes, ao povo que apoia o governo e não ao príncipe que governa, então o expositor do poder de seu conteúdo torna-se revolucionário ou progressista no ambiente em que inicialmente parecia destinado a aumentar a capacidade de opressão dos poderosos.

Além disso, a filosofia política de Maquiavel contém uma nova ligação com o tema da liberdade. Para a filosofia político-tomista, a liberdade era a capacidade de escolher entre várias propostas reconhecidas como boas. O centro de gravidade dessa liberdade era colocado na esfera íntima. Para Maquiavel, no entanto, a liberdade é o desempenho no mundo externo, a capacidade de mudar ou alterá-lo. Embora essa mudança da realidade tenha seus limites.

Liberdade e fortuna, diz Maquiavel, forjam as ações humanas. Toda ação humana é, em parte, livre e em parte, necessidade. Cada ato é condicionado pela situação anterior, que é aquela que a fortuna oferece como ponto de partida. A occasione, como Maquiavel a chamava, não é criada, mas é dada. E a virtù é complementar à occasione. A virtù é, assim, o desejo e a ação em conformidade com a occasione. A virtù não significa apenas "força de vontade", capacidade de decidir e agir de forma decisiva, deixando de lado qualquer consideração ética; também significa sabedoria (no sentido de "racionalidade estratégica", que impede sua aniquilação) e equilíbrio (no sentido de contenção, para não se deixar influenciar pelas paixões que inicialmente levam à ação). Consequentemente, a virtù é valorizada praticamente por seu sucesso externo, para o qual demonstrou a capacidade de se adaptar à ocasião. A falta de sorte escraviza a virtù, em vez de ser utilizada para fazer valer nossa vontade e nossa liberdade. É virtuoso quem age de acordo com o que é e longe de quaisquer regras que induzam a agir de outra forma.

Duas consequências importantes fluem dessas ideias de Maquiavel: 1) O príncipe tem uma moral diferente da que teria se não fosse assim; 2) A partir de então, as virtudes cristãs perdem sentido na medida em que favorecem ou prejudicam o desenvolvimento da ação política pela virtù maquiavélica.

O conflito que se seguiu entre moral e política se reunirá em torno do conceito de "razão de Estado", expressão que, aliás, como tal, não aparece na obra de Maquiavel nem uma única vez. Mas por que falamos de razão de Estado em seu pensamento político? Simplesmente porque os rudimentos da doutrina da "razão de Estado" estão presentes em seu argumento.

Primeiro, a comunidade do Estado ou política é um bem transcendente para Maquiavel, superior ao indivíduo ou aos grupos sociais particulares que a compõem. A decisão sobre os interesses da comunidade pode ser tomada, dependendo das circunstâncias históricas específicas, de forma mais ou menos participativa, mas em qualquer caso, prevalecerá sobre qualquer interesse particular. Segundo, para o estabelecimento ou a "salvação" de um Estado, qualquer meio é válido e legítimo e deve ser usado, independentemente de sua moralidade ou imoralidade, tendo em conta apenas o critério de sucesso no propósito perseguido. Para Maquiavel, a política e o mal estão intimamente ligados, como resultado do poder da fortuna e das leis que regem o desenvolvimento do mundo.