Conceitos Fundamentais de Finanças Públicas

Bens Públicos

Os bens públicos são aqueles que se limitam a satisfazer necessidades coletivas. Por exemplo, o serviço de profilaxia das doenças contagiosas é público. Este tipo de bens tem a característica de serem utilizáveis por todos, independentemente de qualquer procura. É a passividade no consumo, que se traduz na impossibilidade de exclusão, isto é, na inexcluibilidade. Ora, havendo inexcluibilidade, há indivisibilidade no consumo e, portanto, irrivalidade, ou seja, se o consumo de um bem é inexcluível, não pode dividir-se pelos utentes o consumo que cada um faz, e, sendo o consumo indivisível, é igualmente não rival no sentido de que a sua utilização do bem A não impede ou prejudica a sua utilização por B.

Características dos Bens Públicos

1. Passividade: Para a necessidade ser satisfeita, o consumidor não necessita de desenvolver nenhuma atividade. A existência de um bem basta. Estes bens são utilizáveis por todos, independentemente de qualquer procura.
2. Inexcluibilidade: Os consumidores não são excluídos por não pagarem um preço; há, portanto, indivisibilidade no consumo.
3. Irrivalidade: A utilização por parte de um consumidor não interfere na utilização por parte dos outros.

Tipos de Necessidades

Necessidades Coletivas ou Passivas

Correspondem ao tipo de necessidades em que, para a sua satisfação, o utilizador do bem não necessita de desenvolver qualquer atividade diretamente. Exemplo: Manutenção da ordem pública.

Necessidades Individuais ou Ativas

São aquelas em que, para a sua satisfação, o consumidor do bem necessita de praticar uma ação concreta. Exemplo: A necessidade de alimentação.

Dívida Pública

A Dívida Pública de Portugal, também denominada como dívida das administrações públicas de Portugal, é o valor que o Estado português deve, externa e internamente, através dos seus diversos compromissos financeiros.

Dívida Fundada ou Consolidada

São dívidas de longo prazo, obrigações de exigibilidade superior a 12 (doze) meses, contraídas para atender a desequilíbrio orçamentário ou financiamento de obras e serviços públicos.

Dívida Flutuante

São dívidas a curto prazo, também conhecidas como débito de tesouraria. Compreendem os restos a pagar, parcelas de amortização e de juros da dívida fundada, depósitos, ARO – débitos de tesouraria.

Impostos, Contribuições Especiais e Taxas

Impostos

Impostos são prestações pecuniárias requeridas aos particulares através de poderes de autoridade, a título definitivo e sem contrapartida específica, tendo por fim a cobertura de encargos públicos. Estamos perante obrigações legais, com caráter definitivo (que, portanto, não provoca reembolso ou devolução), sem contrapartida específica (daí a unilateralidade), sem força sancionatória nem compensatória.

Contribuições Especiais

As contribuições especiais correspondem ou a um benefício individualizado, resultante da atuação de um sujeito público (mais-valias prediais) ou da necessidade de compensar o Estado ou um sujeito público (sujeito ativo da relação jurídico-tributária) pelo uso anormal dos bens ou serviços por parte de certos sujeitos económicos (por exemplo, o antigo imposto de camionagem, justificado pela degradação que os pesados induziam nas estradas).

Taxas

As taxas podem ser aplicadas na utilização de um bem do domínio público. Pode, todavia, sustentar-se ainda que há uma situação semelhante no caso do uso ou da compra de bens patrimoniais e de serviços de entes públicos. As taxas visam, assim, facilitar ou dificultar o acesso aos serviços públicos e proceder à justa distribuição dos encargos públicos.

Distinção entre Tributação Real e Pessoal

Atendo-nos aos impostos, devemos referir as distinções entre tributação real e pessoal:

• Impostos Reais: São os que atendem à natureza e ao valor da riqueza tributada, sem consideração relevante à pessoa do titular. Exemplo: O IVA (Imposto sobre o Valor Acrescentado), que apenas atende ao valor em causa num ato de consumo ou numa transação.
• Impostos Pessoais: São os que, ainda que tributem o rendimento ou o património, levam em consideração a situação pessoal do contribuinte que aufere esse rendimento (casado ou solteiro, com ou sem filhos). Exemplo: O IRS (Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares), que constitucionalmente é concebido para atender expressamente à situação pessoal do contribuinte.

Efeito Propulsor das Despesas Públicas: A Lei de Wagner

A Lei de Wagner defende que, entre os povos progressivos, se verifica um desenvolvimento regular da atividade do Estado e das administrações locais, aumentando não só a importância absoluta como a importância relativa dessa atividade.

Quanto às causas do aumento mais do que proporcional das despesas públicas em relação às despesas privadas, temos, sem dúvidas, a expansão das atividades do Estado. Essa expansão pode ser:

• Intensiva: Quando o Estado melhora e desenvolve atividades que já vem exercendo, como tem acontecido desde há muito com a administração pública, ensino, defesa, investigação científica, etc.
• Extensiva: Quando o Estado empreende novas atividades, o que frequentemente acontece, sendo exemplo disso a intervenção em outros setores da vida económica, a instauração da segurança social, os subsídios de redistribuição dos rendimentos, a construção de aeroportos, etc.

Assim, por trás do aumento mais que proporcional das despesas públicas está uma acentuada expansão intensiva e extensiva das atividades do Estado, de modo que todo o problema é o de saber porque é que se verifica a tendência para o Estado expandir a tal ritmo as suas atividades.

Distinção entre Finanças Públicas e Finanças Privadas

O Estado tem as suas finanças, mas os particulares também têm as suas, existindo assim, finanças públicas e finanças privadas. As principais distinções são:

1. Meios de Financiamento: A empresa privada financia-se através dos preços recebidos em troca dos bens que produz, ou por empréstimos. O Estado (empresa pública) recebe preços, mas cobre a maior parte das suas despesas com um meio de financiamento que só ele dispõe: a receita dos impostos.
2. Relação Receita/Despesa: Nas finanças privadas, o montante das despesas é função das receitas. Nas finanças públicas, o montante das receitas é função das despesas.
3. Objetivo: As finanças da empresa privada preordenam-se à obtenção de lucros. As finanças do Estado preordenam-se à satisfação de necessidades.

Concluímos com isto que o espírito que domina o mundo das finanças privadas (economia política) é muito diferente do espírito que domina o mundo das finanças públicas.

Finanças Positivas e Finanças Normativas

• Finanças Positivas: Trata-se de finanças que fazem a teoria da realidade, observando e explicando as uniformidades do comportamento do Estado.
• Finanças Normativas: Trata-se de finanças que enunciam as regras, as normas, a que o Estado deve subordinar-se para o melhor conseguimento dos fins. Estas regras ou normas constituem a Política Financeira.

Finanças Neutras e Finanças Intervencionistas

As Finanças Neutras são aquelas que podiam considerar-se praticamente neutras, isto é, aquelas que não modificam as posições relativas dos particulares, e que, portanto, tiram a cada indivíduo, através da cobrança de impostos, tanta utilidade quanta a que lhe restituem através da prestação de bens públicos.

As Finanças Intervencionistas são finanças que pretendem modificar as condições da economia privada. O Estado propõe-se a atingir múltiplas finalidades:

1. Redistribuição do rendimento e da riqueza a favor dos que têm os rendimentos mais pequenos.
2. Estabilidade económica, isto é, estabilidade do emprego e do nível dos preços a curto prazo. Pretende-se que o rendimento nacional, ou ritmo do seu aumento, não sofra grandes quebras em termos reais.
3. Desenvolvimento económico, isto é, aumento do rendimento potencial a longo prazo, de modo que possa aumentar o mais possível o rendimento por habitante (rendimento per capita).

Impostos Diretos e Impostos Indiretos

• Impostos Diretos: São aqueles impostos que incidem diretamente sobre o rendimento, quer das pessoas singulares quer das pessoas coletivas. Exemplo: O IRS (Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares).
• Impostos Indiretos: São aqueles que incidem sobre o consumo ou a despesa, e incidem sobre a generalidade dos bens que consumimos diariamente. Exemplo: O IVA (Imposto sobre o Valor Acrescentado).

O Estado recorre aos impostos para obter fundos e financiar a despesa. Os impostos indiretos são os mais aplicados, já que há uma menor resistência psicológica – pois os contribuintes, quando veem os impostos incidirem diretamente sobre o próprio rendimento, são mais cautelosos – e também há menor possibilidade de fuga aos impostos.

O Orçamento de Estado

O Orçamento de Estado é o documento, apresentado sob a forma de lei, que comporta uma descrição detalhada de todas as receitas e de todas as despesas do Estado, propostas pelo Governo e autorizadas pela Assembleia da República, e antecipadamente previstas para um horizonte temporal de um ano.

Regras Orçamentais

Regra do Orçamento Bruto

O orçamento pode ser de receitas e despesas brutas (orçamento bruto) ou de receitas e despesas líquidas (orçamento líquido). O orçamento líquido não permitiria a fixação das despesas públicas, que constitui uma das finalidades do Orçamento de Estado. As receitas e as despesas devem ser inscritas no orçamento sem qualquer compensação ou desconto.

Regra da Anualidade Orçamental

O Estado organiza a contabilidade das suas finanças em referência ao ano. Daí a regra da anualidade orçamental.

• Orçamento de Gerência: É aquele em que se preveem as receitas que o Estado irá cobrar e as despesas que irá pagar durante o período financeiro.
• Orçamento de Exercício: É aquele em que se preveem as receitas que o Estado irá cobrar e as despesas que irá pagar em virtude dos créditos e das dívidas que irão surgir a seu favor e contra si durante o período financeiro.

Funções do Orçamento de Estado

1. Relação Receitas/Despesas: As receitas têm de cobrir as despesas, logo, tem que se fixar um montante para as despesas.
2. Fixação das Despesas: Enquanto o orçamento das receitas é pura previsão de cobranças, o orçamento das despesas é previsão de gastos que os serviços não poderão ultrapassar.
3. Expressão Financeira do Plano Anual: Esta função está explícita no artigo 92º da Constituição da República Portuguesa, ao dispor que o plano anual “tem a sua expressão financeira no Orçamento do Estado”.

Os Empréstimos

Uma coisa é o Estado contrair empréstimos para fazer face a determinadas despesas; outra coisa é o recurso sistemático ao crédito, não só para cobrir todos os anos o grosso das despesas com os bens públicos e semipúblicos, mas ainda para pagar os juros dos empréstimos vindos dos anos anteriores. Não convém, portanto, que o Estado recorra ao crédito por sistema.

Ora, se o Estado recorrer acidentalmente ao crédito, tem de lançar mão de outro meio de financiamento para pagar os juros dos empréstimos contraídos e o próprio capital desses mesmos empréstimos. Logo, o crédito não é um meio de financiamento definitivo.