Contratos Administrativos, Bens Públicos e Responsabilidade do Estado

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

Divergências Doutrinárias

Alguns autores negam a existência dos contratos administrativos, por entenderem que tais contratos violam a autonomia da vontade e o pacta sunt servanda (Oswaldo Aranha Bandeira de Mello). Outros defendem que todos os contratos celebrados pela Administração são contratos administrativos. A corrente majoritária reconhece a existência de dois tipos de contratos: os regidos pelo direito público (contratos administrativos) e os regidos pelo direito privado celebrados pelo Poder Público.

A Administração Pública pode celebrar contratos regidos pelo Direito Público (concessão de uso de bens públicos, permissão de serviço público...) ou pelo Direito Privado (locação, compra e venda...).

Contratos Administrativos

Nesse tipo de contrato, a Administração age como Poder Público, com prerrogativas típicas de seu poder de império. Principal característica: cláusulas exorbitantes (aquelas que são consideradas ilícitas ou incomuns em relações de direito privado).

Características dos Contratos Administrativos

São contratos de adesão. São onerosos. Como regra, não são admitidos contratos gratuitos firmados com o Poder Público.

São personalíssimos. Devem ser celebrados com o vencedor da licitação (natureza intuito personae). A subcontratação parcial só será admitida quando houver previsão no edital e concordância da Administração (art. 72 Lei 8666/93).

É nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a Administração, salvo o de pequenas compras de pronto pagamento, assim entendidas aquelas de valor não superior a R$ 4 mil (5% do limite estabelecido no art. 23, inciso II, alínea "a" desta Lei).

A publicação resumida do instrumento de contrato ou de seus aditamentos na imprensa oficial é condição indispensável para sua eficácia.

Prazo de Duração

Regra geral: limitada à vigência do respectivo crédito orçamentário (art. 57).

Exceções:

Contratos relativos a projetos contemplados no Plano Plurianual. Contratos de prestação de serviços continuados (máximo 60 meses, com possibilidade excepcional de prorrogar por mais 12 meses). Contratos relativos ao aluguel de produtos de informática (máximo: 48 meses). Hipóteses previstas nos incisos IX, XIX, XXVIII e XXXI do art. 24 (máximo 120 meses).

Cláusulas Exorbitantes

Exigência de garantia: art. 56, §1º da Lei 8666/93: depende de previsão no edital.

Caução em dinheiro ou títulos da dívida pública. Seguro-garantia. Fiança bancária.

A garantia pode ser exigida dos licitantes, na fase de habilitação (qualificação econômico-financeira). Nesse caso, o valor é limitado a 1% do valor estimado do contrato. Tal espécie de garantia é vedada no pregão.

A garantia exigida do contratado não excederá 5% do valor do contrato, exceto obras e serviços de grande vulto, quando pode chegar a 10%.

Alteração Unilateral

Quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica a seus objetivos (alteração qualitativa); quando necessária a modificação do valor do contrato em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos em lei (alteração quantitativa).

Discussões sobre eventuais limites a modificações qualitativas. 1ª corrente: não há limites. 2ª corrente: os limites previstos no art. 65, §1º e 2º da Lei 8666/93 se aplicam às alterações qualitativas (adotado pelo TCU).

A modificação quantitativa deve atender aos seguintes limites: 25% regra geral para acréscimos ou supressões; 50% para acréscimo em reforma de edifício ou equipamento. As supressões continuam respeitando o limite de 25%.

O Problema da Manutenção do Equilíbrio Econômico-Financeiro

No caso de supressão de obras, bens ou serviços, se o contratado já houver adquirido os materiais e posto no local dos trabalhos, estes deverão ser pagos pela Administração pelos custos de aquisição regularmente comprovados e monetariamente corrigidos, podendo caber indenização por outros danos eventualmente decorrentes da supressão, desde que regularmente comprovados.

As cláusulas que podem ser modificadas unilateralmente pela Administração são as regulamentares ou de serviço. As chamadas cláusulas econômico-financeiras não podem ser modificadas sem anuência do contratado (art. 58, §1º).

As alterações unilaterais devem decorrer de motivo de interesse público superveniente devidamente justificado.

Rescisão Unilateral do Contrato

Inadimplemento do Particular

O particular deve indenizar a Administração pelos danos decorrentes do inadimplemento. Executa-se a garantia contratual. Aplicam-se penalidades em razão do inadimplemento.

Interesse Público Devidamente Justificado

A Administração deve indenizar o particular, se houver dano. Devolve-se a garantia. A Administração arca com os custos da desmobilização. A doutrina diverge sobre a obrigatoriedade da Administração indenizar os lucros cessantes. O STJ manifesta-se em sentido positivo.

A possibilidade de rescindir o contrato unilateralmente é uma prerrogativa da Administração Pública. O particular, que deseje a rescisão, necessita de decisão judicial ou acordo com a Administração Pública.

Além de não poder rescindir unilateralmente o contrato, o contratado enfrenta limitações no que tange ao uso da exceção do contrato não cumprido. Só admitida no caso de atraso superior a 90 dias nos pagamentos devidos pela Administração (art. 78, XV).

Aplicação de Penalidades

I - advertência; II - Multa, na forma prevista no edital e contrato (única que admite aplicação cumulativa); III - suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração por 2 anos; IV - declaração de inidoneidade para licitar.

TCU:

Suspensão Temporária: só se aplica ao órgão ou entidade sancionador. Declaração de inidoneidade: aplica-se a todos os entes da Federação.

STJ:

Seja na suspensão temporária ou na declaração de inidoneidade, a sanção se aplica a todos os entes da Federação.

Fiscalização:

A Administração deve designar um agente para fiscalizar a execução do contrato.

Art. 69. O contratado é obrigado a reparar, corrigir, remover, reconstruir ou substituir, às suas expensas, no total ou em parte, o objeto do contrato em que se verificarem vícios, defeitos ou incorreções resultantes da execução ou de materiais empregados.

Art. 70. O contratado é responsável pelos danos causados diretamente à Administração ou a terceiros, decorrentes de sua culpa ou dolo na execução do contrato, não excluindo ou reduzindo essa responsabilidade a fiscalização ou o acompanhamento pelo órgão interessado.

Art. 71. O contratado é responsável pelos encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais resultantes da execução do contrato. A responsabilidade com relação a encargos previdenciários é solidária (§2º).

§ 1o A inadimplência do contratado, com referência aos encargos trabalhistas, fiscais e comerciais não transfere à Administração Pública a responsabilidade por seu pagamento. STF: entende constitucional o dispositivo, mas ressalva a responsabilização da Administração se houver omissão na fiscalização dos pagamentos.

Retomada do Objeto (ocupação temporária de bens).

Prevista no art. 80 Lei 8666/93, surge nos casos de rescisão unilateral do contrato e visa garantir a continuidade do serviço público. Possibilita a assunção imediata do contrato, por ato da Administração, bem como a ocupação e utilização das instalações, equipamentos e pessoal empregado na execução do contrato, na forma do art. 58, V.

Deve ser precedida de processo administrativo que garanta o contraditório e a ampla defesa. O contratado tem direito a indenização por eventuais prejuízos.

Equilíbrio Econômico-Financeiro e Mutabilidade Contratual

Art. 37, XXI CF: garante o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos. Para tanto, é possível a revisão dos preços e dos prazos previamente estabelecidos.

No entanto, para que isso ocorra, algumas condições devem estar presentes: desequilíbrio contratual deve ser gerado por um evento imprevisível e posterior à assinatura do contrato; o evento deve gerar alteração nos encargos para o particular e não deve decorrer de culpa do próprio contratado.

Riscos normais da atividade contratual (alea ordinária) não levam à necessidade de recomposição, sendo suportados pelo contratado.

Mutabilidade contratual: situações em que se faz necessário recompor os preços. Eventualmente, podem conduzir à rescisão do contrato. Caso fortuito ou força maior. Interferências imprevistas. Fato da Administração. Fato do príncipe. Alteração unilateral do contrato.

Rescisão Contratual

Pode ser: unilateral, judicial, consensual.

Art. 59. A declaração de nulidade do contrato administrativo opera retroativamente impedindo os efeitos jurídicos que ele, ordinariamente, deveria produzir, além de desconstituir os já produzidos.

Parágrafo único. A nulidade não exonera a Administração do dever de indenizar o contratado pelo que este houver executado até a data em que ela for declarada e por outros prejuízos regularmente comprovados, contanto que não lhe seja imputável, promovendo-se a responsabilidade de quem lhe deu causa.

Contrato de Concessão

Art. 175 CF: Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.

Lei 8987/95: regulamenta os contratos de concessão de serviço público. Lei 11079/04: regulamenta as concessões especiais (parcerias público-privadas).

Concessão de Serviço Público

Concessão de serviço público é o contrato administrativo mediante o qual a Administração Pública delega a outrem, por prazo determinado, a execução de um serviço público, para que o execute em seu próprio nome, por sua conta e risco, assegurando-lhe a remuneração mediante tarifa paga pelo usuário ou por outra forma de remuneração decorrente da exploração do serviço.

Não se transfere a titularidade do serviço, apenas a execução deste (delegação de serviço público).

A concessão comum (prevista na Lei 8987/95) pode ser de dois tipos: concessão simples: contratos para execução de um serviço público por um particular, que será remunerado pelo usuário; concessão precedida de obra: a construção, conservação, reforma, ampliação ou melhoramento de quaisquer obras de interesse público, delegada pelo poder concedente a particular, de forma que o investimento da concessionária seja remunerado e amortizado mediante a exploração do serviço ou da obra por prazo determinado.

O Poder Concedente

Considera-se poder concedente o ente federativo responsável, de acordo com as competências constitucionais, pela execução da atividade delegada. Excepcionalmente, a lei atribui competência para algumas agências reguladoras para atuarem como poder concedente (ANEEL, ANATEL). O ente público concedente é subsidiariamente responsável pelos danos causados na execução do serviço. O Poder concedente deve regulamentar e fiscalizar a prestação do serviço. A fiscalização possibilita a intervenção se houver indícios de irregularidades.

Art. 32. O poder concedente poderá intervir na concessão, com o fim de assegurar a adequação na prestação do serviço, bem como o fiel cumprimento das normas contratuais, regulamentares e legais pertinentes.

Parágrafo único. A intervenção far-se-á por decreto do poder concedente, que conterá a designação do interventor, o prazo da intervenção e os objetivos e limites da medida.

Nomeado o interventor, a Administração deve, no prazo máximo de 30 dias, instaurar processo administrativo para apurar irregularidades. Esse processo terá duração máxima de 180 dias. Caso comprove que a intervenção não observou os pressupostos legais, ela será declarada nula e o serviço devolvido à concessionária, sem prejuízo do direito a indenização por danos causados. Constatado que não há irregularidade na empresa, devolve-se o serviço à concessionária, após prestação de contas do interventor, que responderá pelos atos praticados durante sua gestão. Comprovadas irregularidades: declara-se a caducidade do contrato.

A Concessionária

Trata-se do particular que celebra o contrato. Deve ser pessoa jurídica ou consórcio de empresas, não se possibilitando assinatura de contrato de concessão de serviço público com pessoa física.

É remunerada pelo usuário. A concessionária tem direito à manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato.

Responsabilidade objetiva do concessionário: art. 37, §6º CF. A responsabilidade objetiva se limita aos usuários? STF entende que tal responsabilidade atinge também os terceiros não usuários. A responsabilidade do poder concedente é subsidiária.

Da Licitação

É antecedida de licitação na modalidade concorrência.

Art. 15 Lei 8987: critérios de julgamento da licitação: menor tarifa, maior oferta, melhor proposta técnica, outros.

O edital pode prever a inversão das fases de habilitação e classificação.

Características do Contrato

Somente serviços próprios do Estado são objeto de concessão.

Como regra, o contrato de concessão não gera despesas ao Estado, razão pela qual não precisa se restringir ao prazo de duração do crédito orçamentário. Não podem ter prazo indeterminado, em que pese serem contratos de longa duração.

A lei admite a utilização da arbitragem como mecanismo de resolução de conflitos. Discutível constitucionalidade, pois o interesse público é indisponível.

A tarifa é fixada no contrato, sendo fixada pelo preço da proposta vencedora da licitação, preservadas as formas de revisão de tarifas a fim de manter-se o equilíbrio econômico-financeiro. Deve obedecer ao princípio da modicidade das tarifas. Para tanto, admite-se a previsão, em favor da concessionária, no edital de licitação, de fontes de receitas alternativas.

Extinção da concessão: art. 35

Expiração do prazo fixado no ato de concessão. Falência do concessionário ou extinção da empresa. Anulação do contrato.

Rescisão: judicial: quando inadimplente o poder concedente; consensual: por mútuo acordo.

Encampação ou resgate: é a rescisão unilateral do contrato por motivo de interesse público. Implica na retomada da execução do serviço pelo Poder concedente, antes do prazo estabelecido, nos casos em que a concessão se mostrar contrária ao interesse público. Exige lei autorizadora específica e indenização prévia ao concessionário.

Caducidade ou decadência

Rescisão unilateral por inexecução contratual pelo concessionário. A declaração de caducidade deve ser antecedida de processo administrativo assegurada a ampla defesa. A transferência de concessão ou do controle societário da concessionária sem prévia anuência do poder concedente implicará a caducidade da concessão.

Da Reversão

Admissível em qualquer caso de extinção de concessão, é a incorporação, ao poder concedente, dos bens do concessionário necessários à execução do serviço público, mediante indenização. (art. 36 da Lei 8987/95). Por bens reversíveis entenda-se aqueles vinculados à prestação do serviço público e previstos no contrato de concessão, de propriedade da concessionária, que devem ser incorporados ao patrimônio do concedente, quando da extinção do contrato. A reversão desses bens dar-se-á sem indenização, se já amortizados, ou, caso contrário, com indenização.

Concessão x Permissão

A permissão foi vista, por muito tempo, como ato unilateral, discricionário e precário.

Hoje, no que tange à permissão de serviço público, não parece existir diferença de regime jurídico entre ela e a concessão de serviço público. Após a CF88, que deu tratamento paritário aos dois institutos não há como elencar a precariedade entre as características básicas da permissão de serviço público. (Lucia Valle Figueiredo).

Parceria Público-Privada

Trata-se, na verdade, de contratos especiais de concessão de serviço público. Inspiradas no modelo inglês. Caracterizam-se pela existência de contraprestação pecuniária do ente público. Prevê o compartilhamento dos riscos da atividade. Responsabilidade solidária da Administração Pública pelos danos causados pela prestação do serviço.

Instituídas pela Lei 11079/2004, que prevê duas modalidades: concessão patrocinada, concessão administrativa.

Concessão patrocinada é a concessão de serviços públicos ou de obras públicas quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada do usuário, contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado. A contraprestação do Poder Público não pode ultrapassar 70%, salvo se assim for estabelecido por lei específica.

Concessão administrativa é o contrato de prestação de serviços de que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva a execução de obra ou fornecimento e instalação de bens. Para Celso Antonio Bandeira de Mello, trata-se de uma falsa concessão, pois tem as características de um contrato de prestação de serviço.

Características

Só se admitem contratos de PPP de valor equivalente a no mínimo R$ 20 milhões. O período de prestação de serviço não será inferior a 5 anos nem superior a 35 anos, incluindo eventual prorrogação que se faça necessária. O contrato deve prever as penalidades aplicáveis à Administração Pública e ao parceiro privado em caso de inadimplemento contratual, fixadas sempre de forma proporcional à gravidade da falta cometida, e às obrigações assumidas.

O contrato deve prever:

A repartição de riscos entre as partes, inclusive os referentes a caso fortuito, força maior, fato do príncipe e álea econômica extraordinária; as formas de remuneração e de atualização dos valores contratuais; os mecanismos para a preservação da atualidade da prestação dos serviços; os critérios objetivos de avaliação do desempenho do parceiro privado; a prestação, pelo parceiro privado, de garantias de execução suficientes e compatíveis com os ônus e riscos envolvidos, observados os limites legais; o compartilhamento com a Administração Pública de ganhos econômicos efetivos do parceiro privado decorrentes da redução do risco de crédito dos financiamentos utilizados pelo parceiro privado; a realização de vistoria dos bens reversíveis, podendo o parceiro público reter os pagamentos ao parceiro privado, no valor necessário para reparar as irregularidades eventualmente detectadas.

Os fatos que caracterizem a inadimplência pecuniária do parceiro público, os modos e o prazo de regularização e, quando houver, a forma de acionamento da garantia; Nesses contratos, é possível que a Administração oferte garantias ao contratado: vinculação de receitas, fundo garantidor de parcerias, seguro com companhias não pertencentes ao governo ou garantias prestadas por organismos internacionais.

É vedada a celebração de contrato de parceria público-privada que tenha como objeto único o fornecimento de mão-de-obra, o fornecimento e instalação de equipamentos ou a execução de obra pública. Sempre deve envolver a prestação de serviços públicos. O contrato pode prever remuneração variável vinculada ao desempenho do contratado. A contraprestação da Administração Pública será obrigatoriamente precedida da disponibilização do serviço objeto do contrato de parceria público-privada.

Admite-se a resolução de conflitos por arbitragem.

Licitação na modalidade concorrência. Admite os critérios de julgamento da Lei 8987/95, além de prever dois critérios específicos: menor contraprestação paga pela Administração Pública; combinação de menor contraprestação com melhor técnica.

Admite a inversão das fases de habilitação e classificação. As propostas são apresentadas em envelopes lacrados, podendo ou não admitir lances de viva voz.

A PPP deve ser gerida por uma sociedade de propósito específico. Criada antes da celebração do contrato pelo ente público e pelo parceiro privado. Tem a finalidade de implantar e gerir a contratação. O Poder Público não pode deter a maioria do capital social votante.

BENS PÚBLICOS

Domínio Público

Em sentido amplo (domínio eminente): poder que o Estado exerce sobre todos os bens que se encontram em seu território. Expressão da soberania. Gera a possibilidade de impor restrições a estes bens, mesmo quando particulares.

Em sentido estrito: conjunto de bens que pertencem ao Poder Público.

O que são bens públicos?

Todos os pertencentes à Administração Pública Direta e Indireta. Os pertencentes às pessoas jurídicas de direito público e às pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público. Somente os pertencentes às pessoas jurídicas de direito público.

Se apenas os bens das pessoas jurídicas de direito público são considerados bens públicos, os pertencentes às pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da Administração Pública, podem ser penhorados? Estatais exploradoras de atividade econômica: sim.

Estatais prestadoras de serviço público. Princípio da continuidade do serviço público.

Classificação

Bens de uso comum

Destinados ao uso geral da comunidade, dispensam o consentimento individualizado da Administração para serem utilizados de modo normal.

Uso pode ser gratuito ou mediante cobrança de taxas.

Art. 103 CC: O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, conforme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração pertencerem.

Bens de uso especial

Utilizados para a prestação de serviços administrativos. A doutrina considera bens de uso especial as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios e aquelas destinadas à preservação ambiental.

Bens dominicais

São aqueles que não receberam destinação pública. Compõem o patrimônio disponível das pessoas jurídicas de direito público (terras devolutas).

Consideram-se afetados (consagrados) os bens do patrimônio administrativo que receberam uma destinação específica. A afetação pode ocorrer por destinação natural, lei ou ato administrativo.

Da mesma forma como podem ser afetados, os bens públicos também se sujeitam à desafetação (desconsagração). Esta pode ser expressa (oriunda de lei ou ato administrativo) ou tácita (decorrente de um fato da natureza – terremoto). Não se admite desafetação por desuso.

Características

Imprescritibilidade. Impenhorabilidade. Não oneração. Inalienabilidade relativa.

Art. 100 CC: “Os bens públicos de uso comum e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar”.

Art. 101 CC: “Os bens dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei”.

Requisitos para alienação de bens dominicais

Os imóveis dependem da existência de interesse público, avaliação prévia, licitação na modalidade concorrência e, para as pessoas jurídicas de direito público, prévia autorização legislativa.

Os bens móveis dependem de avaliação prévia e licitação, além do interesse público.

Uso de Bens Públicos por Particulares

O uso de bens públicos pode ser: normal: em conformidade com a função principal do bem; especial (anormal): uso em desacordo com a função principal do bem (show em estádio, fechamento da rua para quermesse).

No que tange à utilização especial, surge a questão da exclusividade de uso. São situações em que o particular quer fazer uso privativo do bem, durante certo tempo.

Nesses casos, a utilização privativa do bem depende de manifestação discricionária do Poder Público, que analisará a conveniência e oportunidade do deferimento.

Bens de uso comum ou especial: a utilização privativa é possível por meio de instrumentos de direito público como a autorização, a permissão e a concessão de uso.

Bens dominicais: o uso privativo pode se dar por meio de instrumentos de direito público ou de direito privado (locação, arrendamento, cessão de uso).

Autorização de Uso de Bem Público

Ato administrativo unilateral, discricionário, precário e sem licitação pelo qual o Poder Público faculta a utilização de um bem público a particular em atenção a interesse predominantemente privado.

Pode ser gratuito ou oneroso. A extinção do ato, pautada em interesse público, não gera indenização ao particular. Fechamento de ruas para festas comunitárias. Uso de terreno baldio como estacionamento.

Permissão de Uso de Bem Público

Ato administrativo unilateral, discricionário e precário pelo qual a Administração consente que certa pessoa utilize privativamente bem público, atendendo, ao mesmo tempo, interesse público e privado. Instalação de bancas de jornal e revistas em ruas ou praças. Boxes em mercados públicos.

Apesar de ser considerada ato administrativo, a licitação deve ser feita sempre que houver mais de um interessado na utilização do bem, a fim de evitar favorecimentos. Se a permissão prever termo final (prazo de duração), a extinção antes do prazo gerará direito de indenização ao particular (permissão condicionada).

Concessão de Uso de Bem Público

Contrato administrativo celebrado, após regular licitação, para outorgar o uso privativo de bem público a particular por prazo determinado. Usada em situações em que a utilização do bem gera maior dispêndio financeiro. Pode ser realizada a título gratuito ou oneroso. Não é precária. Áreas localizadas nas dependências de aeroportos. Restaurantes em Universidades Públicas.

Bens Públicos em Espécie

Terras Devolutas

Aquelas que, não sendo próprias nem aplicadas a algum uso público federal, estadual ou municipal, não se incorporam ao domínio privado (nenhum particular apresenta título de propriedade).

Em regra, pertencem aos Estados, salvo as indispensáveis à defesa das fronteiras, fortificações, vias federais de comunicação e à preservação ambiental, que pertencem à União.

Não têm localização e limites claros, razão pela qual precisam ser demarcadas. A ação discriminatória visa à separação das terras públicas e particulares.

Conflitos Fundiários

STF: “havendo conflito entre a alegação do particular de que possui o domínio sobre determinada área e a do Estado de que a terra é devoluta, deve-se aplicar a presunção juris tantum (relativa) em favor da propriedade pública. Essa presunção só deve ser afastada se o particular provar que a terra foi adquirida por meio de título legítimo”.

Terras Tradicionalmente Ocupadas pelos Índios

São bens da União com usufruto perpétuo dos índios. Com autorização do Congresso Nacional e ouvidas as comunidades afetadas, pode ser promovido o aproveitamento dos recursos hídricos, pesquisa e lavra de minérios, sendo assegurada a participação das comunidades indígenas o produto da lavra.

Rios e Lagos

Pertencem à União: os que estão em seu domínio, os que percorrem mais de um Estado, os limítrofes com outros países, os que se estendem ou provêm de território estrangeiro.

Pertencem à União, as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II; As demais ilhas fluviais e lacustres pertencem aos Estados. As ilhas que não receberem destinação específica são bens dominiais.

Terrenos Reservados

Banhados pelos rios navegáveis que se estendem até a distância de 15m para a terra. São propriedade da União, se o rio for federal; ou do Estado, se o rio for estadual. Súmula 479 STF: “as margens dos rios navegáveis são de domínio público, insuscetíveis de expropriação, e por isso mesmo, excluídas de indenização”.

Faixa de Fronteira

Área de 150km de largura que corre paralelamente à linha divisória do território nacional com países estrangeiros. Nessa faixa, há bens públicos e particulares, mas o uso do particular pode sofrer limitações em função do objetivo funcional.

Responsabilidade Civil do Estado

Classificação da Responsabilidade Civil

Responsabilidade Civil Subjetiva: aquela que só se configura se comprovado o dolo e a culpa. Dolo: vontade livre e consciente de praticar um ato. Culpa: descuido. Negligência: não fazer o que deveria ser feito. Imprudência: surge quando se faz o que não deveria ser feito. Imperícia: falta de competência técnica, não saber o que deveria saber.

Responsabilidade Civil Objetiva: surge quando a obrigação de reparar o dano independe de dolo ou culpa.

Responsabilidade Comissiva: ocorre quando o agente causa um dano.

Responsabilidade Omissiva: ocorre quando o agente deixa de impedir um dano.

Art. 37 § 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

Teoria do Risco

Prevê a responsabilidade objetiva do Estado, mesmo diante de atos lícitos, desde que haja dano a terceiro. Risco integral x Risco administrativo.

O risco integral é adotado nos seguintes casos: danos nucleares, danos decorrentes de atos terroristas, atos de guerra ou eventos correlatos, contra aeronaves de empresas brasileiras.

Risco administrativo: causas excludentes da responsabilidade

Caso Fortuito ou Força Maior. Eventualmente, pode haver uma concausa que gere a necessidade de responsabilizar o Estado pela omissão.

Culpa exclusiva da vítima.

Ato de terceiro. Pode haver concausa que leve à necessidade de responsabilizar o Estado pela omissão.

A Regulamentação Constitucional

“As pessoas jurídicas de Direito Público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nesta qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”.

As Concessionárias e os Terceiros não Usuários

Pleno do STF: pacificou entendimento de que o texto constitucional não diferencia os terceiros entre usuários e não usuários. Nesses casos, a responsabilidade é da concessionária, havendo responsabilidade subsidiária do Estado, caso o delegatário de serviço não tenha condições de reparar o prejuízo.

Pressupostos da Responsabilidade Estatal

Ocorrência de Dano

Este deve atingir pessoa ou grupo determinado. Não pode ser dano genérico, que atinja toda a sociedade. Tanto o dano moral como o dano material são passíveis de reparação.

Conduta

Deve ser de agente estatal atuando na qualidade de agente público. A conduta tanto pode ser lícita como ilícita.

Nexo Causal

Demonstração da relação entre a conduta e o resultado danoso. Crime cometido por preso foragido gera responsabilização do Estado? STF: perda do nexo causal se passado muito tempo da fuga. Crime cometido em saída temporária gera responsabilização do Estado? Irresponsabilidade por atos judiciais e legislativos.

Responsabilidade do Estado na Omissão

Fruto de grandes discussões:

Primeira Corrente: Responsabilidade objetiva. Segunda Corrente: Deve-se aplicar a teoria da culpa do serviço, que prevê a adoção da responsabilidade subjetiva.

O Estado como Garante

Assume o dever de guarda de determinado bem ou pessoa. Nesses casos, mesmo diante de omissão, entende-se que a responsabilidade é objetiva.

Responsabilidade por Atos Legislativos

Regra: irresponsabilidade

Exceções:
Lei de efeitos concretos
Lei que declara a utilidade pública de um imóvel
Lei que concede isenção a uma empresa
Lei que cria uma autarquia

Lei declarada inconstitucional pelo STF

Responsabilidade por ato judicial

Art.5º, LXXV CF: o Estado indenizará o condenado por erros judiciais, assim como o que ficar preso por tempo além do fixado na sentença
Em eventual ação de regresso contra o magistrado, o artigo 133 do NCPC não prevê a responsabilização do magistrado por condutas culposas. Apenas por dolo ou fraude

E o erro na esfera civil?
Teoria da irresponsabilidade do Estado
Admitir a responsabilidade do Estado em um erro já transitado em julgado, afetaria a coisa julgada

Reparação do dano

A vítima pode promover ação contra o funcionário?
STF: O servidor só responde em ação regressiva. A Corte Maior não tem admitido, sequer, o litisconsórcio passivo

Prazo para pleitear a reparação de danos

Para as pessoas jurídicas de direito privado: 3 anos, conforme o Código Civil
Para as pessoas jurídicas de direito público: há divergências
STJ: pacifica a questão adotando a prescrição quinquenal

Responsabilização do agente público

Responde, de forma subjetiva, em regresso

O direito de regresso
Necessidade de condenação do Estado já transitada em julgado
Condenação que se transmite aos herdeiros nos limites da herança

Ação regressiva: denunciação da lide

Art. 125 NCPC:  É admissível a denunciação da lide, promovida por qualquer das partes:
II - àquele que estiver obrigado, por lei ou pelo contrato, a indenizar, em ação regressiva, o prejuízo de quem for vencido no processo.

Doutrina e jurisprudência majoritárias negam a possibilidade de denunciação da lide em ação de responsabilidade civil do Estado