Contratos Administrativos: Conceitos, Tipos e Peculiaridades

Contrato Administrativo: Definição e Características Essenciais

O Contrato Administrativo é o ajuste que a Administração Pública, agindo nessa qualidade, firma com o particular ou outra entidade administrativa para a consecução de objetivos de interesse público, nas condições estabelecidas pela própria Administração, sempre segundo o interesse público.

É sempre consensual, pois consubstancia um acordo de vontades (não é um ato unilateral) e, em regra, formal, oneroso, comutativo e realizado intuitu personae.

Tipos de Contratos Administrativos

• Contratos de Colaboração: São aqueles em que o particular se obriga a prestar ou realizar algo para a Administração, como ocorre nos ajustes de obras, serviços ou fornecimentos. Nesses casos, o particular se sujeita às regras impostas pela Administração Pública, que se utiliza de sua supremacia, valendo-se de cláusulas exorbitantes explícitas ou implícitas.
• Contratos de Atribuição: São aqueles em que a Administração confere determinadas vantagens ou certos direitos ao particular, tal como o uso especial do bem público. Aqui, a Administração Pública se iguala ao particular e firma contratos, não usando cláusulas exorbitantes e não exercendo a supremacia.

Distinção entre Contratos da Administração e Contratos Administrativos

Para alguns doutrinadores, há contratos próprios da Administração e outros que podem ser firmados por ela, mas não estão afetos às atividades administrativas, figurando apenas como parte. Geralmente, estes últimos estão ligados às atividades privadas, destacando a existência de contratos da Administração e contratos administrativos.

• Os primeiros (contratos da Administração) são típicos de colaboração, sendo eles: obras e serviços públicos, fornecimento, gerenciamento, concessão e permissão.
• Os segundos (contratos administrativos) são aqueles próprios de atribuição, como locação, contratação de servidor sob o regime CLT e os contratos bancários.

Peculiaridades do Contrato Administrativo

As peculiaridades do Contrato Administrativo constituem, genericamente, as chamadas cláusulas exorbitantes, explícitas ou implícitas em todo contrato administrativo.

Cláusulas Exorbitantes

São as que excedem o Direito Comum para consignar uma vantagem ou restrição à Administração ou ao contratado. Podem consignar as mais diversas prerrogativas, no interesse do serviço público, examinadas a seguir:

Alteração e Rescisão Unilateral

É inerente à Administração e pode ser feita ainda que não prevista expressamente em lei ou consignada em cláusula contratual, porém sempre motivada. A variação do interesse público autoriza a alteração do contrato e até mesmo a sua extinção, nos casos extremos em que a sua execução se torna inútil ou prejudicial à comunidade, ainda que sem culpa do contratado. O direito do contratado é restrito à composição dos prejuízos que a alteração ou a rescisão unilateral do ajuste lhe acarretar.

Equilíbrio Econômico-Financeiro

É a relação estabelecida inicialmente pelas partes entre os encargos do contratado e a retribuição da Administração para a justa remuneração do objeto do ajuste. O equilíbrio econômico-financeiro deve ser mantido durante toda a execução do contrato, também devidamente motivado para a parte que o postula (Vide inciso XXI, do artigo 37, da CF/88).

Reajustamento de Preços e Tarifas

É a medida convencionada entre as partes para evitar que, em razão das elevações do mercado, da desvalorização da moeda ou do aumento geral de salários no período de execução do contrato, venha a romper-se o equilíbrio econômico-financeiro do ajuste. Geralmente é autorizada por lei para corrigir os efeitos ruinosos da inflação ou eventos imprevisíveis.

Exceção de Contrato Não Cumprido (Exceptio Non Adimpleti Contractus)

Não se aplica quando a falta é da Administração e a mesma ocorre no prazo de 90 dias, devidamente fundamentada e comprovada a inadimplência da Administração Pública. Ultrapassando o prazo, poderá o particular invocá-la a seu favor, opondo-se à Administração em caso de inadimplemento. Porém, a Administração Pública pode arguir a exceção em seu favor, sempre, para os casos de inadimplência do particular contratado, com todas as consequências e penalidades contratuais e legais. Veja redação do artigo 78, inciso XV da Lei de Licitações e Contratos Públicos 8.666/93 e alterações.

Controle do Contrato

É um dos poderes inerentes à Administração, implícito em toda contratação pública, dispensando cláusula expressa. A intervenção é cabível sempre que sobrevier retardamento ou paralisação da execução, sendo lícito à Administração assumir provisória ou definitivamente a execução. Com o controle do contrato, geralmente, nomeia-se um servidor ou profissional habilitado para acompanhar a execução do contrato, devendo intervir sempre na execução do contrato toda vez que houver retardamento, inadimplência total ou parcial do contrato, bem como supressão ou alteração de fases do projeto de execução.

Aplicação das Penalidades Contratuais

Resulta do princípio da autoexecutoriedade dos atos administrativos e decorre geralmente da inexecução do contrato no todo ou em parte. As penalidades são contratuais e/ou legais, previstas na própria lei. A Lei de Licitações e Contratos Públicos prevê aplicação de penalidades independentemente de se acharem previstas no contrato, desde advertência, multa, suspensão e declaração de inidoneidade para contratar com a Administração Pública, desde que seja assegurada a ampla defesa antes da aplicação de penalidade em cumprimento ao artigo 5º, LV, da CF.

Interpretação do Contrato Administrativo

Na interpretação, é preciso ter sempre em vista que as normas que regem o contrato são aquelas de Direito Público, suplementadas pela teoria geral dos contratos e do Direito Privado, e não o contrário. Não se interpretam as cláusulas contra a coletividade, pois a finalidade do contrato deve ser em prol da coletividade.

As cláusulas equivalem a atos administrativos, gozando de presunção de legitimidade, presunção “juris tantum”.

Formalização do Contrato Administrativo

Normas Regedoras do Contrato

Regem-se pelas suas cláusulas e pelos preceitos de Direito Público, aplicando-lhes supletivamente os princípios da teoria geral dos contratos e as disposições de Direito Privado, inclusive a boa-fé objetiva.

Instrumento e Conteúdo do Contrato Administrativo

O instrumento é, em regra, termo em livro próprio da repartição contratante, ou escritura pública, nos casos exigidos em lei. O contrato verbal constitui exceção, pelo motivo de que os negócios administrativos dependem de comprovação documental e de registro nos órgãos de controle interno. O conteúdo é a vontade das partes expressa no momento de sua formalização, aceitando o contratado as regras impostas pela Administração.

Cláusulas Essenciais ou Necessárias

Fixam o objeto do ajuste e estabelecem as condições fundamentais para sua execução. Não podem faltar no contrato sob pena de nulidade, tal seja a impossibilidade de se definir seu objeto e de se conhecer, com certeza jurídica, os direitos e obrigações de cada parte, atingindo o contrato em sua validade. Tais cláusulas estão vinculadas à validade do contrato público e diferenciam-se das cláusulas exorbitantes implícitas por valerem essas independentemente de se achar no conteúdo do contrato (regras, condições, normas etc. previstas em Lei) e a cláusula exorbitante explícita vale apenas se estiver no conteúdo do contrato público.

Garantias para a Execução do Contrato

A escolha da garantia fica a critério do contratado, dentre as modalidades enumeradas na lei:

• Caução: É toda garantia em dinheiro ou em títulos da dívida pública; é uma reserva de numerário ou de valores que a Administração pode usar sempre que o contratado faltar a seus compromissos.
• Seguro-Garantia: É a garantia oferecida por uma companhia seguradora para assegurar a plena execução do contrato.
• Fiança Bancária: É a garantia fidejussória fornecida por um banco que se responsabiliza perante a Administração pelo cumprimento das obrigações do contratado.
• Seguro de Pessoas e Bens: Garante à Administração o reembolso do que despender com indenizações de danos a vizinhos e terceiros; é exigido nos contratos cuja execução seja perigosa.
• Compromisso de Entrega de Material, Produto ou Equipamento de Fabricação ou Produção de Terceiros Estranhos ao Contrato: É medida cautelar tomada pela Administração nos ajustes que exigem grandes e contínuos fornecimentos, no sentido de que o contratado apresente documento firmado pelo fabricante, produtor ou fornecedor autorizado, obrigando-se a fornecer e manter o fornecimento durante a execução do ajuste.

Observação Importante sobre Garantias

Lembre-se que as garantias previstas na Lei de Licitações são aquelas:

• Para participar da licitação: Nos casos de concorrência pública, em especial de obras e serviços de grande vulto, limitado até 1% do valor do contrato, afastando aventureiros.
• Para execução do contrato administrativo: Dentre aquelas acima, podendo inclusive acumular duas e desde que previstas no Edital.
• Garantia do objeto: Geralmente fornecida pelo prestador de serviços, produtor, empresa, distribuidor, fabricante etc., ou prevista no Código Civil como obras de engenharia, por exemplo, fixando 5 (cinco) anos a partir da entrega definitiva da obra.