Direito Administrativo: Conceitos, História e Fontes Essenciais

Direito Administrativo

É o conjunto de normas e princípios que regem a atuação da Administração Pública. É um dos ramos do Direito Público.

Disciplina um vasto rol de matérias, incluindo:

• Fixa preceitos sobre a organização administrativa, como por exemplo: divisão em órgãos, vínculo entre os órgãos, distribuição de competência entre órgãos, administração direta e indireta, etc.
• Trata dos poderes conferidos às autoridades administrativas.
• Cuida dos meios pelos quais a Administração toma decisões, entre os quais os atos, contratos e o processo administrativo.
• Disciplina os direitos e deveres dos servidores públicos.
• Estabelece normas para a gestão dos bens públicos; para a execução dos serviços públicos; que restringem o exercício de direitos particulares (poder de polícia); a reparação de danos causados a particulares por ação ou omissão.
• Disciplina os meios pelos quais a Administração sofre controle.

Primordialmente, trata da atuação da Administração inserida no Poder Executivo, por exercer este atividade administrativa com repercussão imediata na coletividade.

O Poder Legislativo tem como função típica a elaboração de leis e a fiscalização do Executivo, já o Judiciário tem como função típica a atuação do direito objetivo e a pacificação social. Ambos, no entanto, para desenvolverem suas funções primordiais, necessitam de estrutura administrativa de apoio, o que os leva a exercerem atividades administrativas, as quais são regidas pelas normas de Direito Administrativo.

Origem e Desenvolvimento do Direito Administrativo

O Direito Administrativo começa a surgir nas primeiras décadas do século XIX. Em 1800, é editada na França uma lei que sistematiza a organização administrativa francesa.

Além deste acontecimento, surgem normas norteadoras do exercício dos poderes estatais, com o intuito de limitar e controlar o poder e garantir os direitos individuais.

Além da doutrina, muito contribuiu para a formação do DA as decisões do Conselho de Estado francês, através de seus pareceres sobre litígios administrativos, que passaram a ter força de coisa julgada. A jurisprudência do Conselho de Estado deu origem a muitos institutos e princípios do DA.

Foram as ideias do Estado de Direito em conjunto com a separação dos poderes que possibilitaram a formação do Direito Administrativo. Nesta mesma época, surgem os primeiros manuais sobre a matéria, com predomínio dos franceses.

Já na metade do século XIX, consolidou-se a sistematização do DA, tendo a contribuição da jurisprudência e da doutrina emanada de franceses, italianos e alemães, expandindo-se por toda a Europa Continental, chegando à Espanha, Portugal e Bélgica.

O Direito Administrativo no Ordenamento Anglo-Saxônico

Vige nos EUA e países da Comunidade Britânica o sistema da "common law", onde os preceitos que norteiam a Administração Pública seriam os mesmos que regem as atividades de particulares.

O autor Dicey, em 1885, afirmou que não havia DA na Inglaterra, pois as normas que regiam as atividades dos funcionários eram as mesmas dos particulares e a mesma jurisdição, pois a diferenciação de normas contrariaria o "rule of law".

Depois, surgem obras utilizando a expressão "administrative law", mencionando um "public law", onde se fala de preceitos semelhantes ao nosso DA.

O direito inglês e americano privilegia o aspecto processual, principalmente pela importância dada ao controle da administração pelo Judiciário, o que dificilmente pode se dizer que identifica o direito que se aplica à atividade privada e à pública.

O Direito Administrativo no Brasil

O DA surge com a criação da cadeira na Faculdade de Direito de SP e do Recife, em 1851. Por outro lado, a primeira obra de DA foi editada em 1857, por Vicente Pereira do Rego, sob o título "Elementos do direito administrativo brasileiro comparado com o direito administrativo francês segundo o método de P. Pradier-Foderé".

O DA brasileiro sofreu, inicialmente, forte influência do DA francês, para posteriormente consolidar-se influenciado também pelos italianos e alemães.

Características Gerais do Direito Administrativo

Recentemente criado, há pouco mais de um século e meio, antes de ser sistematizado, os preceitos existentes destinavam-se apenas para reger internamente os órgãos administrativos, não servindo para que os indivíduos se opusessem perante à administração.

Em meados do século XIX, como já vimos, o DA se consolidou como um conjunto sistemático de preceitos obrigatórios para autoridades de todos os níveis, reconhecendo-se direitos dos indivíduos, passíveis de serem protegidos por instrumentos jurisdicionais.

Como vimos, na França a jurisprudência erigida pelo Conselho de Estado alicerçou basicamente todos os institutos e princípios do DA, daí a afirmação de que este ramo do direito é de "elaboração jurisprudencial ou pretoriana".

Apesar de ainda sofrer forte influência da jurisprudência, nos nossos dias a tendência é que a elaboração legislativa predomine.

O DA não é codificado como o Direito Civil (DC), Direito Processual Civil (DPC), Direito Penal (DP) e Direito Processual Penal (DPP), e outros como a CLT, etc. No Brasil, existem textos legislativos esparsos, regulamentando matérias específicas, como: licitações e contratos administrativos (Lei 8.666/93), concessão e permissão de serviços públicos (Lei 8.987/95), o processo administrativo (Lei 9.784/99), sem no entanto formarem um todo sistematizado, o que dificulta seu estudo, seu conhecimento e também sua aplicação, fazendo com que os princípios adquiram uma importância vital para a integração dos diversos institutos e regras estabelecidas esparsamente.

O Direito Administrativo e Outros Ramos do Direito

O DA é informado por princípios próprios e tem objeto específico, que é a disciplina da Administração Pública. Cientificamente, é um ramo autônomo. Por fixar normas para as atividades estatais, inclui-se como ramo do Direito Público, mantendo com os demais ramos do Direito Público estreito vínculo.

• Com o Direito Constitucional: É na Constituição que o DA fixa suas bases, onde são enunciados alguns de seus princípios, delineados parâmetros de alguns de seus institutos (responsabilidade civil do Estado, concessão de serviço público, desapropriação, etc.).
• Com o Direito Processual: Dentro da ótica da teoria geral do processo, vislumbra-se o processo administrativo como uma espécie do gênero processo, com pontos em comum ao processo civil e penal (contraditório, ampla defesa).
• Com o Direito Penal: Podemos exemplificar o caso dos crimes contra a Administração, nos aspectos que ligam responsabilidade civil e penal dos servidores.
• Com o Direito Internacional Público: A questão dos blocos e comunidades de países gera estruturas administrativas e de pessoal, que hão de ser regidos por um misto de Direito Internacional e Administrativo.
• Com o Direito Civil: Seus institutos forneceram a base para a formação do DA. Como por exemplo, a teoria dos atos jurídicos alicerçou a teoria dos atos administrativos.
• Com o Direito Urbanístico: Do qual utiliza-se de instrumentos básicos da atividade urbanística estatal, como a servidão, poder de polícia, desapropriação.
• Com o Direito Ambiental: O qual utiliza-se de figuras do DA para alcançar efetividade dos seus preceitos, com exemplos como: poder de polícia, sanções administrativas e licenças.
• Com o Direito do Consumidor: Nos aspectos das sanções administrativas e ao estudo dos órgãos e suas competências – aqueles que integram o SNDC.

Por outro lado, o DA coexiste e inter-relaciona-se com a Ciência da Administração Pública, a qual ocupa-se de aspectos não normativos da atividade estatal, como: modo de organização, técnicas de seleção e treinamento de pessoal, método de comunicação interna, técnica de avaliação de desempenho do pessoal, entre outras. Objetivando auxílio científico mútuo, buscando o aprimoramento da Administração, portanto, buscando o adequado desempenho no atendimento das necessidades da população.

Formas de Expressão do Direito Administrativo

Uns preferem o termo fontes, outros formas de expressão. O importante é tomar conhecimento das principais formas mediante as quais o DA se revela e adquire força impositiva no ordenamento jurídico.

1. Constituição Federal

Bases de vários institutos e preceitos de aplicação imediata, os quais se encontram por todo o texto, o que "torna necessário, assim, efetuar a leitura do texto completo, inclusive das disposições transitórias, para obter o perfil dos fundamentos constitucionais do direito administrativo."

Constituições estaduais e leis orgânicas municipais.

2. Lei

Importante meio de expressão do DA no Brasil. Exemplos: LLC (Lei de Licitações e Contratos), LPCSP (Lei de Concessão e Permissão de Serviços Públicos), LPA (Lei de Processo Administrativo), e outras. Comentar o art. 59 da CF/88.

• Lei Ordinária: Quórum para aprovação – maioria simples.
• Lei Complementar: Quórum para aprovação – maioria absoluta. Poucos são os institutos de DA que são regidos por LC. Pode ser editada pelas três esferas federativas.
• Lei Delegada: Art. 68 da CF/88.
• Medidas Provisórias: Art. 62 da CF/88 (EC 32/01). Bastante utilizadas para formular normas de DA. Casos de relevância e urgência.

No âmbito municipal, a LOM (Lei Orgânica Municipal), as leis ordinárias e complementares representam os principais meios legislativos que revelam o DA. A LOM normalmente tem quórum qualificado de 2/3 para aprovação ou emenda, sendo a lei fundamental do município, contendo as normas de organização e funcionamento.

3. Atos Administrativos

São atos administrativos:

Decreto

Ato privativo do Chefe do Executivo das três esferas federativas. É veículo regulamentador de lei, destina-se a explicitá-la. Tem ainda função de disciplinar matéria não privativa de lei.

Resolução

No Executivo tem duas finalidades: decisões gerais de autoridades superiores e deliberações de órgãos colegiados.

4. Jurisprudência

Decisões reiteradas sobre determinada matéria. Exerceu papel importante na formação do DA e ainda hoje representa um dos principais meios não legislados de expressão do DA. Exemplo: Súmula do STF 473 (vide p. 191). União Europeia e a Corte de Justiça.

5. Doutrina

Conjunto de trabalhos dos especialistas no DA.