Direito Administrativo: Conceitos, Princípios e Serviços Públicos

Conceito de Administração Pública

É a atividade desenvolvida pelo Estado ou seus delegados, sob o regime de Direito Público, destinada a atender de modo direto e imediato, necessidades concretas da coletividade. É todo o aparelhamento do Estado para a prestação dos serviços públicos, para a gestão dos bens públicos e dos interesses da comunidade.

Conceito de Direito Administrativo

É o conjunto de normas que regulam a atividade da Administração Pública na sua tarefa de assumir os serviços necessários à promoção do bem comum, sendo que:

• Pertence ao Direito Público (regula as relações em que surge o interesse público).
• Tem relações com outros ramos do Direito e com as ciências sociais.

Fontes do Direito Administrativo

O Direito Administrativo baseia-se, para sua formação, em 4 fontes principais, a saber:

1. A Lei: abrange desde a Constituição até os regulamentos executivos.
2. A Doutrina: sistema teórico de princípios aplicáveis ao Direito Positivo. Influi não só na elaboração da lei como nas decisões.
3. A Jurisprudência: reiteração dos julgamentos num mesmo sentido. A jurisprudência tem um significado mais prático, mais objetivo, contudo também se prende a princípios teóricos.
4. O Costume: a prática administrativa vem suprindo o texto escrito, a praxe burocrática passa a suprir a lei.

Natureza e Fins da Administração Pública

• A natureza da Administração Pública é a de um múnus público para quem a exerce, isto é, a de um encargo de defesa, conservação e aprimoramento dos bens, serviços e interesses da coletividade, impondo ao administrador público:

“A Administração Pública direta e indireta ou fundacional, de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência ...”

MACETE: LIMPE

Características da Administração Pública

• Praticar atos tão somente de execução: estes atos são denominados atos administrativos; quem pratica estes atos são os órgãos e seus agentes, que são sempre públicos;
• Exercer atividade politicamente neutra: sua atividade é vinculada à Lei e não à Política;
• Ter conduta hierarquizada: dever de obediência, escalona os poderes administrativos do mais alto escalão até a mais humilde das funções;
• Praticar atos com responsabilidade técnica e legal: busca a perfeição técnica de seus atos, que devem ser tecnicamente perfeitos e segundo os preceitos legais;
• Caráter instrumental: a Administração Pública é um instrumento para o Estado conseguir seus objetivos. A Administração serve ao Estado.
• Competência limitada: o poder de decisão e de comando de cada área da Administração Pública é delimitada pela área de atuação de cada órgão.

Poderes Administrativos

• Vinculado: quando a lei confere à Administração Pública poder para a prática de determinado ato, estipulando todos os requisitos e elementos necessários à sua validade.
• Discricionário: quando o Direito concede à Administração, de modo explícito ou implícito, poder para prática de determinado ato com liberdade de escolha de sua conveniência e oportunidade. Existe uma gradação.
• Normativo: embora a atividade normativa caiba predominantemente ao Legislativo, nele não se exaure, cabendo ao Executivo expedir regulamentos e outros atos normativos de caráter geral e de efeitos externos. É inerente ao Poder Executivo.
• Hierárquico: é o meio de que dispõe a Administração Pública para distribuir e escalonar as funções dos órgãos públicos; estabelecer a relação de subordinação entre seus agentes; e ordenar e rever a atuação de seus agentes.
• Disciplinar: é conferido à Administração para apurar infrações e aplicar penalidades funcionais a seus agentes e demais pessoas sujeitas à disciplina administrativa, como é o caso das que por ela são contratados.
• Poder de Polícia: é a atividade da Administração Pública que, limitando ou disciplinando direitos, interesses ou liberdades individuais, regula a prática do ato ou abstenção de fato, em razão do interesse público. É aplicado aos particulares.

Segmentos do Poder de Polícia

• Polícia Administrativa: incide sobre bens, direitos e atividades; é regida pelo Direito Administrativo.
• Polícia Judiciária: incide sobre as pessoas; destina-se à responsabilização penal.

Resumo dos Poderes Administrativos

• Vinculado: poder para a prática de determinado ato, estipulando todos os requisitos e elementos necessários à sua validade.
• Discricionário: poder para a prática de determinado ato, com liberdade de escolha de sua conveniência e oportunidade. Existe uma gradação.
• Normativo: cabe ao Executivo expedir regulamentos e outros atos de caráter geral e de efeitos externos. É inerente ao Poder Executivo.
• Hierárquico: distribuir e escalonar as funções dos órgãos públicos; estabelecer a relação de subordinação entre seus agentes.
• Disciplinar: apurar infrações e aplicar penalidades funcionais a seus agentes e demais pessoas sujeitas à disciplina administrativa.
• Poder de Polícia: limita ou disciplina direitos, interesses ou liberdades individuais; regula a prática do ato ou abstenção de fato, em razão do interesse público. É aplicado aos particulares.

Limitações do Poder de Polícia

• Necessidade: o Poder de Polícia só deve ser adotado para evitar ameaças reais ou prováveis de perturbações ao interesse público;
• Proporcionalidade: é a exigência de uma relação entre a limitação ao direito individual e o prejuízo a ser evitado;
• Eficácia: a medida deve ser adequada para impedir o dano ao interesse público.

Atributos do Poder de Polícia

• Discricionariedade: consiste na livre escolha, pela Administração Pública, dos meios adequados para exercer o Poder de Polícia, bem como, na opção quanto ao conteúdo das normas que cuidam de tal poder.
• Autoexecutoriedade: possibilidade efetiva que a Administração tem de proceder ao exercício imediato de seus atos, sem necessidade de recorrer, previamente, ao Poder Judiciário.
• Coercibilidade: é a imposição imperativa do ato de polícia a seu destinatário, admitindo-se até o emprego da força pública para seu normal cumprimento, quando houver resistência por parte do administrado.
• Atividade Negativa: tendo em vista o fato de não pretender uma atuação dos particulares e sim sua abstenção, são-lhes impostas obrigações de não fazer.

Centralização e Descentralização Administrativa

Modalidades e Formas de Prestação do Serviço Público

Centralização

É a prestação de serviços diretamente pela pessoa política prevista constitucionalmente, sem delegação a outras pessoas. Diz-se que a atividade do Estado é centralizada quando ele atua diretamente, por meio de seus órgãos.

Observação: Órgãos são simples repartições interiores da pessoa do Estado e, por isso, dele não se distinguem. São meros feixes de atribuições – não têm responsabilidade jurídica própria – toda a sua atuação é imputada às pessoas a que pertencem. São divisões da Pessoa Jurídica.

Se os serviços estão sendo prestados pelas Pessoas Políticas constitucionalmente competentes, estará havendo centralização.

Descentralização

É a transferência de execução do serviço ou da titularidade do serviço para outra pessoa, quer seja de direito público ou de direito privado.

• São entidades descentralizadas de direito público: Autarquias e Fundações Públicas.
• São entidades descentralizadas de direito privado: Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista.
• Pode, inclusive, a execução do serviço ser transferida para entidades que não estejam integradas à Administração Pública, como: Concessionárias de Serviços Públicos e Permissionárias.
• A descentralização, mesmo que seja para entidades particulares, não retira o caráter público do serviço, apenas transfere a execução.

Princípios da Administração Pública

Antigamente, havia uma preocupação doutrinária no sentido de orientar os administradores públicos para terem um comportamento especial frente à Administração Pública.

Esse comportamento especial, regido por princípios básicos administrativos, no Brasil foi aparecendo nas leis infraconstitucionais. Posteriormente, em 1988, os constituintes escreveram no art. 37 da CF um capítulo sobre a Administração Pública, cujos princípios são elencados a seguir:

1. Princípio da Legalidade

Segundo ele, todos os atos da Administração têm que estar em conformidade com os princípios legais.

Este princípio observa não só as leis, mas também os regulamentos que contêm as normas administrativas contidas em grande parte do texto Constitucional. Quando a Administração Pública se afasta destes comandos, pratica atos ilegais, produzindo, por consequência, atos nulos e respondendo por sanções por ela impostas (Poder Disciplinar). Os servidores, ao praticarem estes atos, podem até ser demitidos.

Um administrador de empresa particular pratica tudo aquilo que a lei não proíbe. Já o administrador público, por ser obrigado ao estrito cumprimento da lei e dos regulamentos, só pode praticar o que a lei permite. É a lei que distribui competências aos administradores.

2. Princípio da Impessoalidade (Finalidade)

No art. 37 da CF, o legislador fala também da impessoalidade. No campo do Direito Administrativo, esta palavra foi uma novidade. O legislador não colocou a palavra finalidade.

Surgiram duas correntes para definir “impessoalidade”:

• Impessoalidade relativa aos administrados: segundo esta corrente, a Administração só pode praticar atos impessoais se tais atos vão propiciar o bem comum (a coletividade). A explicação para a impessoalidade pode ser buscada no próprio texto Constitucional através de uma interpretação sistemática da mesma. Por exemplo, de acordo com o art. 100 da CF, “à exceção dos créditos de natureza alimentícia, os pagamentos devidos pela Fazenda .....far-se-ão na ordem cronológica de apresentação dos precatórios ..” . Não se pode pagar fora desta ordem, pois, do contrário, a Administração Pública estaria praticando ato de impessoalidade;
• Impessoalidade relativa à Administração: segundo esta corrente, os atos impessoais se originam da Administração, não importando quem os tenha praticado. Esse princípio deve ser entendido para excluir a promoção pessoal de autoridade ou serviços públicos sobre suas relações administrativas no exercício de fato, pois, de acordo com os que defendem esta corrente, os atos são dos órgãos e não dos agentes públicos;

Princípio da Finalidade

Relacionado com a impessoalidade relativa à Administração, este princípio orienta que as normas administrativas têm que ter sempre como objetivo o interesse público.

Assim, se o agente público pratica atos em conformidade com a lei, encontra-se, indiretamente, com a finalidade, que está embutida na própria norma. Por exemplo, em relação à finalidade, uma reunião, um comício ou uma passeata de interesse coletivo, autorizadas pela Administração Pública, poderão ser dissolvidas, se se tornarem violentas, a ponto de causarem problemas à coletividade (desvio da finalidade).

Nesse caso, quem dissolve a passeata pratica um ato de interesse público da mesma forma que aquele que a autoriza. O desvio da finalidade pública também pode ser encontrado nos casos de desapropriação de imóveis pelo Poder Público, com finalidade pública, através de indenizações ilícitas.

3. Princípio da Moralidade

Este princípio está diretamente relacionado com os próprios atos dos cidadãos comuns em seu convívio com a comunidade, ligando-se à moral e à ética administrativa, estando esta última sempre presente na vida do administrador público, sendo mais rigorosa que a ética comum.

Por exemplo, comete ato imoral o Prefeito Municipal que empregar a sua verba de representação em negócios alheios à sua condição de Administrador Público, pois é sabido que o administrador público tem que ser honesto, tem que ter probidade e que todo ato administrativo, além de ser legal, tem que ser moral, sob pena de sua nulidade.

Nos casos de improbidade administrativa, os governantes podem ter suspensos os seus direitos políticos, além da perda do cargo para a Administração, seguindo-se o ressarcimento dos bens e a nulidade do ato ilicitamente praticado. Há um sistema de fiscalização ou mecanismo de controle de todos os atos administrativos praticados. Por exemplo, o Congresso Nacional exerce esse controle através de uma fiscalização contábil externa ou interna sobre toda a Administração Pública.

4. Princípio da Publicidade

É a divulgação oficial do ato da Administração para a ciência do público em geral, com o efeito de iniciar a sua atuação externa, ou seja, de gerar efeitos jurídicos. Esses efeitos jurídicos podem ser de direitos e de obrigações.

Por exemplo, o Prefeito Municipal, com o objetivo de preencher determinada vaga existente na sua Administração, nomeia alguém para o cargo de Procurador Municipal. No entanto, para que esse ato de nomeação tenha validade, ele deve ser publicado. E após a sua publicação, o nomeado terá 30 dias para tomar posse. Esse princípio da publicidade é uma generalidade. Todos os atos da Administração têm que ser públicos.

A publicidade dos atos administrativos sofre as seguintes exceções:

• Nos casos de segurança nacional: seja ela de origem militar, econômica, cultural etc. Nestas situações, os atos não são tornados públicos. Por exemplo, os órgãos de espionagem não fazem publicidade de seus atos;
• Nos casos de investigação policial: onde o Inquérito Policial é extremamente sigiloso (só a ação penal que é pública);
• Nos casos dos atos internos da Administração Pública: nestes, por não haver interesse da coletividade, não há razão para serem públicos.

Por outro lado, embora os processos administrativos devam ser públicos, a publicidade se restringe somente aos seus atos intermediários, ou seja, a determinadas fases processuais.

Por outro lado, a Publicidade, ao mesmo tempo que inicia os atos, também possibilita àqueles que deles tomam conhecimento de utilizarem os remédios constitucionais contra eles. Assim, com base em diversos incisos do art. 5° da CF, o interessado poderá se utilizar:

• do Direito de Petição;
• do Mandado de Segurança (remédio heroico contra atos ilegais envoltos de abuso de poder);
• da Ação Popular;
• Habeas Data;
• Habeas Corpus.

A publicidade dos atos administrativos é feita tanto na esfera federal (através do Diário Oficial Federal) como na estadual (através do Diário Oficial Estadual) ou municipal (através do Diário Oficial do Município). Nos Municípios, se não houver o Diário Oficial Municipal, a publicidade poderá ser feita através dos jornais de grande circulação ou afixada em locais conhecidos e determinados pela Administração.

Por último, a Publicidade deve ter objetivo educativo, informativo e de interesse social, não podendo ser utilizados símbolos, imagens etc. que caracterizem a promoção pessoal do Agente Administrativo.

5. Princípio da Eficiência

Veio com a Emenda Constitucional nº 19, estabelecendo que toda a ação administrativa deve estar voltada para a concretização material efetiva da finalidade posta pela lei. A eficiência constitui um princípio jurídico da Administração Pública.

Relações Jurídicas da Administração com Particulares

• Unilaterais: “atos administrativos”.
• Bilaterais: “contratos administrativos atípicos ou semipúblicos da Administração” (regidos pelas normas do Direito Privado - Civil; posição de igualdade com o particular contratante) ou
• “contratos administrativos típicos ou propriamente ditos” (regidos pelas regras do Direito Público - Administrativo; supremacia do Poder Público).

Modalidades

• De colaboração: é todo aquele em que o particular se obriga a prestar ou realizar algo para a Administração, como ocorre nos ajustes de obras, serviços ou fornecimentos; é realizado no interesse precípuo da Administração.
• De atribuição: é aquele em que a Administração confere determinadas vantagens ou certos direitos ao particular, tal como uso especial de bem público; é realizado no interesse precípuo do particular, desde que não contrarie o interesse público.

Espécies

• Contrato de obra pública;
• Contrato de fornecimento e serviços;
• Contrato de consultoria pública;
• Contrato de permissão e concessão de uso e serviço;
• Contrato de risco;
• Contrato de gestão, etc.

Partes

• Contratante: é o órgão ou entidade signatária do instrumento contratual.
• Contratado: é a pessoa física ou jurídica signatária de contrato com a Administração Pública.

Princípios e Fundamentos Regentes

Básicos

• “Lex inter partes” (lei entre as partes): impede a alteração do que as partes convencionaram;
• “Pacta sunt servanda” (observância do pactuado): obriga as partes a cumprir fielmente o que avençaram e prometeram reciprocamente.

Setoriais

Norteadores dos contratos administrativos:

• Vinculação da Administração ao interesse público;
• Prescrição de legitimidade das cláusulas contratuais celebradas;
• Alterabilidade das cláusulas regulamentares;
• Excepcionalidade dos contratos de atribuição.

Conteúdo

Têm que, obrigatoriamente, ater-se aos termos da lei e à presença inafastável da finalidade pública.

Legislação Disciplinadora

Em nosso direito, compete à União expedir normas gerais sobre contratação (art. 22, XXVII, CF). As referidas normas gerais, bem como a legislação específica da União, estão previstas:

• na Lei nº 8.666/93, com as alterações introduzidas pelas Leis nº 8.883/94 e 9.648/98.
• a Lei nº 8.666/93 estabelece normas gerais sobre “licitações” e “contratos administrativos” pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do DF e dos Municípios; além dos órgãos da administração direta, subordinam-se a esta lei os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta e indiretamente pela União, Estados, DF e Municípios.

Requisitos de Validade

Licitude do objeto e a própria forma do contrato, que, preferencialmente, deve ser a prescrita em lei, embora nada obste à forma livre, desde que não vedada em lei.

Requisitos Formais

Deve mencionar:

• Os nomes das partes e os de seus representantes;
• A finalidade;
• O ato que autorizou a sua lavratura;
• O número do processo de licitação, da dispensa ou da inexigibilidade;
• A sujeição dos contratantes às normas da Lei nº 8.666/93 e às cláusulas contratuais;
• Bem como a publicação resumida do “instrumento do contrato”.

Espécies de Regimes Jurídicos

Regimes Jurídicos

A Emenda Constitucional nº 19 eliminou a exigência de regime jurídico único para a administração direta, autárquica e fundacional.

Sabemos que a CF previu a existência de um Regime Jurídico Único (RJU) para os servidores da Administração Direta, das Autarquias e das Fundações Públicas – esse Regime Jurídico Único é de natureza estatutária e no âmbito da União está previsto na Lei 8.112/90.

Regime Estatutário

Estabelecido por lei em cada esfera de governo (natureza legal).

A Lei nº 9.962, de 22 de fevereiro de 2000, disciplinou o regime de emprego público do pessoal da Administração federal direta, autárquica e fundacional, no âmbito federal. Determinou a aplicação do regime celetista aos servidores federais.

No entanto, o referido regime apresenta peculiaridades, aplicando-se a legislação trabalhista naquilo que a lei não dispuser em contrário. É imprescindível a criação dos empregos públicos por leis específicas. Os atuais cargos do regime estatutário poderão ser transformados em empregos, também por leis específicas.

Não poderão submeter-se ao regime trabalhista os cargos de provimento em comissão, bem como os que forem servidores estatutários anteriormente às leis que criarem os empregos públicos.

A contratação dos servidores deverá ser precedida de concurso público de provas ou de provas e títulos.

A rescisão do contrato de trabalho por tempo indeterminado não poderá ser realizada livremente pela Administração. Será imprescindível que se caracterizem as hipóteses previstas no art. 3º da mencionada lei:

• Falta grave;
• Acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas;
• Necessidade de redução do quadro de pessoal, por excesso de despesa; e
• Insuficiência de desempenho.

Regime Estatutário significa a inexistência de um acordo de vontades no que tange às condições de prestação do serviço – a Administração não celebra contrato com o Servidor Estatutário – as condições de prestação do serviço estão traçadas na Lei. O servidor, ao tomar posse no cargo público, coloca-se sob essas condições, não tendo, no entanto, o direito à persistência das mesmas condições de trabalho existentes no momento em que ele tomou posse. Trata-se de um regime legal.

No caso do servidor público, não existe contrato, existe um Estatuto ao qual se submete – que é o Regime Jurídico Estatutário, o qual se ajusta ao interesse público. As modificações são unilaterais porque são ditadas pelo interesse público, daí porque preservam a sua supremacia.

Importante é a exigência do Concurso Público, que não se limitou ao ingresso na Administração Direta, mas também na Indireta, inclusive nas Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista.

Regime Trabalhista

Regido pela CLT, mas submete-se às normas constitucionais (natureza contratual).

• O servidor celetista é ocupante de emprego público.
• Não adquirirá estabilidade. No entanto, a sua dispensa terá de fundamentar-se em um dos motivos legais.
• Os empregados em geral regidos pela CLT possuem um regime contratual, o que significa dizer que, em princípio, ajustam as condições de trabalho e, assim ajustadas, não podem ser modificadas unilateralmente.

Regime Jurídico dos Serviços Públicos

Conceito

Serviço Público é todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniências do Estado.

A atribuição primordial da Administração Pública é oferecer utilidades aos administrados, não se justificando sua presença senão para prestar serviços à coletividade.

Esses serviços podem ser essenciais ou apenas úteis à comunidade, daí a necessária distinção entre serviços públicos e serviços de utilidade pública; mas, em sentido amplo e genérico, quando aludimos a serviço público, abrangemos ambas as categorias.

Particularidades do Serviço Público

• São vinculados ao princípio da legalidade;
• A Administração Pública pode unilateralmente criar obrigações aos exploradores do serviço;
• Continuidade do serviço.

Características

• Elemento Subjetivo: o serviço público é sempre incumbência do Estado. É permitido ao Estado delegar determinados serviços públicos, sempre através de lei e sob regime de concessão ou permissão e por licitação. É o próprio Estado que escolhe os serviços que, em determinado momento, são considerados serviços públicos. Ex.: Correios; telecomunicações; radiodifusão; energia elétrica; navegação aérea e infraestrutura portuária; transporte ferroviário e marítimo entre portos brasileiros e fronteiras nacionais; transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros; portos fluviais e lacustres; serviços oficiais de estatística, geografia e geologia – IBGE; serviços e instalações nucleares.
• Serviço que compete aos Estados: distribuição de gás canalizado.
• Elemento Formal: o regime jurídico, a princípio, é de Direito Público. Quando, porém, particulares prestam serviço em colaboração com o Poder Público, o regime jurídico é híbrido, podendo prevalecer o Direito Público ou o Direito Privado, dependendo do que dispuser a lei.
• Em ambos os casos, a responsabilidade é objetiva (os danos causados pelos seus agentes serão indenizados pelo Estado).
• Elemento Material: o serviço público deve corresponder a uma atividade de interesse público.

Princípios do Serviço Público

Faltando qualquer desses requisitos em um serviço público ou de utilidade pública, é dever da Administração intervir para restabelecer seu regular funcionamento ou retomar sua prestação.

• Princípio da Permanência ou Continuidade: impõe continuidade no serviço; os serviços não devem sofrer interrupções;
• Princípio da Generalidade: impõe serviço igual para todos; devem ser prestados sem discriminação dos beneficiários;
• Princípio da Eficiência: exige atualização do serviço, com presteza e eficiência;
• Princípio da Modicidade: exige tarifas razoáveis; os serviços devem ser remunerados a preços razoáveis;
• Princípio da Cortesia: traduz-se em bom tratamento para com o público.

Classificação dos Serviços Públicos

• Serviços Públicos: são os que a Administração presta diretamente à comunidade, por reconhecer sua essencialidade e necessidade para a sobrevivência do grupo social e do próprio Estado. Por isso mesmo, tais serviços são considerados privativos do Poder Público, no sentido de que só a Administração deve prestá-los, sem delegação a terceiros.
  • Ex.: defesa nacional, de polícia, de preservação da saúde pública.
• Serviços de Utilidade Pública: são os que a Administração, reconhecendo sua conveniência (não essencialidade, nem necessidade) para os membros da coletividade, presta-os diretamente ou aquiesce em que sejam prestados por terceiros (concessionários, permissionários ou autorizatários), nas condições regulamentadas e sob seu controle, mas por conta e risco dos prestadores, mediante remuneração dos usuários. Ex.: os serviços de transporte coletivo, energia elétrica, gás, telefone.
• Serviços Próprios do Estado: são aqueles que se relacionam intimamente com as atribuições do Poder Público (Ex.: segurança, polícia, higiene e saúde públicas etc.) e para a execução dos quais a Administração usa da sua supremacia sobre os administrados. Não podem ser delegados a particulares. Tais serviços, por sua essencialidade, geralmente são gratuitos ou de baixa remuneração.
• Serviços Impróprios do Estado: são os que não afetam substancialmente as necessidades da comunidade, mas satisfazem interesses comuns de seus membros e, por isso, a Administração os presta remuneradamente, por seus órgãos ou entidades descentralizadas (Ex.: autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações governamentais), ou delega sua prestação.
• Serviços Gerais ou “Uti Universi”: são aqueles que a Administração presta sem ter usuários determinados, para atender à coletividade no seu todo. Ex.: polícia, iluminação pública, calçamento. Daí por que, normalmente, os serviços uti universi devem ser mantidos por imposto (tributo geral), e não por taxa ou tarifa, que é remuneração mensurável e proporcional ao uso individual do serviço.
• Serviços Individuais ou “Uti Singuli”: são os que têm usuários determinados e utilização particular e mensurável para cada destinatário. Ex.: o telefone, a água e a energia elétrica domiciliares. São sempre serviços de utilização individual, facultativa e mensurável, pelo que devem ser remunerados por taxa (tributo) ou tarifa (preço público), e não por imposto.
• Serviços Industriais: são os que produzem renda mediante uma remuneração da utilidade usada ou consumida. Ex.: ITA, CTA.
• Serviços Administrativos: são os que a Administração executa para atender às suas necessidades internas. Ex.: Imprensa Oficial.

Competências e Titularidades

Interesses próprios de cada esfera administrativa, a natureza e extensão dos serviços, e a capacidade para executá-los vantajosamente para a Administração e para os administrados.

Podem ser:

• Privativos:
  • Da União: defesa nacional; a polícia marítima, aérea e de fronteiras; a emissão de moeda; o serviço postal; os serviços de telecomunicações em geral; de energia elétrica; de navegação aérea, aeroespacial e de infraestrutura portuária; os de transporte interestadual e internacional; de instalação e produção de energia nuclear; e a defesa contra calamidades públicas.
  • Dos Estados: distribuição de gás canalizado;
  • Dos Municípios: o transporte coletivo; a obrigação de manter programas de educação pré-escolar e de ensino fundamental; os serviços de atendimento à saúde da população; o ordenamento territorial e o controle do uso, parcelamento e ocupação do solo urbano; a proteção ao patrimônio histórico-cultural local.
• Comuns:
  • Serviços de saúde pública (SUS); promoção de programas de construção de moradia; proteção do meio ambiente.

Usuários

• O direito fundamental do usuário é o recebimento do serviço;
• Os serviços uti singuli podem ser exigidos judicialmente pelo interessado que esteja na área de sua prestação e atenda às exigências regulamentares para sua obtenção.

A transferência da execução do serviço público pode ser feita por Outorga ou por Delegação.

Outorga

Implica na transferência da própria titularidade do serviço.

Quando, por exemplo, a União cria uma Autarquia e transfere para esta a titularidade de um serviço público, não transfere apenas a execução. Não pode mais a União retomar esse serviço, a não ser por lei. Faz-se através de lei e só pode ser retirada através de lei.

Outorga significa, portanto, a transferência da própria titularidade do serviço da pessoa política para a pessoa administrativa, que desenvolve o serviço em seu próprio nome e não no de quem transferiu. É sempre feita por lei e somente por outra lei pode ser mudada ou retirada.

Delegação

Implica na mera transferência da execução do serviço. Realiza-se por ato ou contrato administrativo. São as concessões e permissões do serviço público.

• Pode ser retirado por um ato de mesma natureza.
• Deve ser autorizada por lei.

Concentração e Desconcentração

Ocorrem no âmbito de uma mesma pessoa.

• Desconcentração: existe quando as atividades estiverem distribuídas entre os órgãos de uma mesma pessoa – quando forem as atribuições transferidas dos órgãos centrais para os locais/periféricos.
• Concentração: ocorre o inverso da desconcentração. Há uma transferência das atividades dos órgãos periféricos para os centrais.

Observação: tanto a concentração como a desconcentração poderá ocorrer na estrutura administrativa centralizada ou descentralizada.

• Ex.: o INSS é exemplo de descentralização.
• A União é um exemplo de centralização administrativa – mas as atribuições podem ser exercidas por seus órgãos centrais – há concentração dentro de uma estrutura centralizada.
• Desconcentração dentro de uma estrutura centralizada – quando há delegação de atribuição.

Administração Direta: corresponde à centralização.

Administração Indireta: corresponde à descentralização.

Concessão e Permissão de Serviços Públicos

É incumbência do Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.

Existe a necessidade de lei autorizativa.

A lei disporá sobre:

• O regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão;
• Os direitos dos usuários;
• A política tarifária;
• A obrigação de manter serviço adequado.

Concessão

É a delegação contratual da execução do serviço, na forma autorizada e regulamentada pelo Executivo. O contrato de Concessão é ajuste de Direito Administrativo, bilateral, oneroso, comutativo e realizado intuitu personae.

Permissão

É tradicionalmente considerada pela doutrina como ato unilateral, discricionário, precário, intuitu personae, podendo ser gratuito ou oneroso. O termo contrato, no que diz respeito à Permissão de serviço público, tem o sentido de instrumento de delegação, abrangendo, também, os atos administrativos.

• Doutrina: Ato Administrativo
• Lei: Contrato Administrativo (contrato de Adesão).

Direitos dos Usuários

Participação do usuário na administração:

• As reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços;
• O acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo;
• A disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública.

Política Tarifária

Os serviços públicos são remunerados mediante tarifa.

Licitação

• Concessão: Exige Licitação modalidade Concorrência.
• Permissão: Exige Licitação.

Contrato de Concessão

Encargos do Poder Concedente

• Regulamentar o serviço;
• Fiscalizar;
• Poder de realizar a rescisão através de ato unilateral.

Encargos da Concessionária

• Prestar serviço adequado;
• Cumprir as cláusulas contratuais.

Intervenção nos Serviços Públicos

Para assegurar a regular execução dos serviços, o Poder Concedente pode, através de Decreto, instaurar procedimentos administrativos para intervir nos serviços prestados pelas concessionárias.

Extinção da Concessão

• Advento do Termo Contratual: ao término do contrato, o serviço é extinto;
• Encampação ou Resgate: é a retomada do serviço pelo Poder Concedente durante o prazo da concessão, por motivos de interesse público, mediante Lei Autorizativa específica e após prévio pagamento da indenização.
• Caducidade: corresponde à rescisão unilateral pela não execução ou descumprimento de cláusulas contratuais, ou quando por qualquer motivo o concessionário paralisar os serviços.
• Rescisão: por iniciativa da concessionária, no caso de descumprimento das normas contratuais pelo Poder Concedente, mediante ação judicial.
• Anulação: por ilegalidade na licitação ou no contrato administrativo;
• Falência ou Extinção da Concessionária;
• Falecimento ou incapacidade do titular, no caso de empresa individual.

Autorização

A Administração autoriza o exercício de atividade que, por sua utilidade pública, está sujeita ao Poder de Polícia do Estado. É realizada por ato administrativo, discricionário e precário (ato negocial). É a transferência ao particular de serviço público de fácil execução, sendo de regra sem remuneração ou remunerado através de tarifas. Ex.: Despachantes; a manutenção de canteiros e jardins em troca de placas de publicidade.

Convênios e Consórcios Administrativos

Convênios Administrativos

São acordos firmados por entidades públicas de qualquer espécie, ou entre estas e organizações particulares, para realização de objetivos de interesse comum dos partícipes.

Consórcios Administrativos

São acordos firmados entre entidades estatais, autárquicas, fundacionais ou paraestatais, sempre da mesma espécie, para realização de objetivos de interesse comum dos partícipes.

Agências Reguladoras

A Reforma Administrativa ora sendo implantada previu a criação de autarquias especiais que vão exercer o papel de poder concedente relativamente aos serviços públicos transferidos para particulares através do contrato de concessão de serviços públicos. Elas irão receber maior autonomia administrativa, orçamentária e financeira mediante contratos de gestão firmados pelos seus administradores com o Poder Público. Já foram criadas algumas Agências Reguladoras, como por exemplo:

• ANEEL – Agência Nacional de Energia Elétrica;
• ANATEL – Agência Nacional de Telecomunicações;
• ANP – Agência Nacional do Petróleo.

Agências Executivas

Também são autarquias que vão desempenhar atividades de execução na Administração Pública, desfrutando de autonomia decorrente de contrato de gestão. É necessário um decreto do Presidente da República, reconhecendo a autarquia como Agência Executiva. Ex.: INMETRO.

Organizações Sociais (OS)

São pessoas jurídicas de Direito Privado, sem fins lucrativos, instituídas por iniciativa de particulares, para desempenhar serviços sociais não exclusivos do Estado, com incentivo e fiscalização do Poder Público, mediante vínculo jurídico instituído por meio de contrato de gestão.

Contratos Administrativos

Contrato

É todo acordo de vontades, firmado livremente pelas partes, para criar obrigações e direitos recíprocos.

Contrato Administrativo

É o ajuste que a Administração, agindo nessa qualidade, firma com o particular ou outra entidade administrativa para a consecução de objetivos de interesse público, nas condições estabelecidas pela própria Administração.

Características

• Consensual: acordo de vontades, e não um ato unilateral e impositivo da Administração;
• Formal: expressado por escrito e com requisitos especiais;
• Oneroso: remunerado na forma convencionada;
• Comutativo: porque estabelece compensações recíprocas;
• Intuitu Personae: deve ser executado pelo próprio contratado, vedadas, em princípio, a sua substituição por outrem ou a transferência de ajuste.