Direito do Estrangeiro no Brasil: Vistos, Entrada e Deportação

Condição Jurídica do Estrangeiro

1. Introdução

O Direito Internacional Público e o Direito Interno dos Estados vêm paulatinamente equiparando o estatuto jurídico do estrangeiro ao do nacional.

De fato, em decorrência da noção da universalidade dos direitos humanos, que estabelece que todos os indivíduos são igualmente destinatários dos mesmos direitos, sem distinção de qualquer espécie, e como consequência do incremento dos fluxos internacionais, inclusive de pessoas, e da formação de espaços internacionais comuns, como os blocos regionais, a situação jurídica dos não-nacionais assemelha-se cada vez mais à dos nacionais, gozando aqueles de quase todos os direitos destes, sem o que o desenvolvimento das relações internacionais poderia encontrar obstáculos adicionais.

O Brasil acompanha essa nova orientação, como evidencia a norma consagrada no artigo 5º, caput, da Constituição Federal, que determina que “Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade”.

Entretanto, esse novo paradigma no tratamento do estrangeiro não implicou na eliminação de todas as normas que o tratam de maneira peculiar, impondo-lhe exigências não demandadas aos nacionais, fato que pode se relacionar com o longo período da história da humanidade em que as relações internacionais não tinham na cooperação entre os povos um de seus traços marcantes, e em que o estrangeiro era visto com desconfiança e como risco à própria segurança e sobrevivência do Estado.

Com isso, permanece a noção de “condição jurídica do estrangeiro”, concernente ao conjunto de normas que regula a entrada e a permanência de indivíduos em outro Estado do qual não são nacionais.

As principais normas brasileiras referentes à condição jurídica do estrangeiro no Brasil constam da Constituição Federal e do Estatuto do Estrangeiro (Lei nº 6.815, de 19 de agosto de 1980), o que não exclui, porém, outros preceitos legais e espécies normativas infralegais voltados à regulamentação de matérias específicas, como a imigração, o investimento e o trabalho do estrangeiro, normalmente elaboradas pelos órgãos governamentais competentes, como os Ministérios das Relações Exteriores (MRE), da Justiça (MJ) e do Trabalho e Emprego (MTE).

2. Entrada e Permanência em Estado Estrangeiro

A Declaração Universal dos Direitos Humanos estabelece que “Todo o homem tem o direito de deixar qualquer país, inclusive o próprio, e a este regressar (art. 13, II)”, o que implicaria, em tese, que restaria consagrado o direito de ir e vir em escala mundial, o que, aparentemente, permitiria a livre circulação de pessoas entre os diversos Estados.

Entretanto, a realidade internacional revela que os entes estatais ainda exercem controle sobre a entrada e a permanência de estrangeiros em seus respectivos territórios. Com isso, a livre circulação de pessoas em escala mundial ainda está condicionada, na prática, à observância de certas normas estabelecidas pelos entes estatais e, em última instância, à própria anuência dos Estados que, no interesse nacional, podem estabelecer restrições à presença de estrangeiros em seu território.

Em última instância, nenhum Estado é obrigado a receber um estrangeiro em seu território, tanto por uma exigência de defesa e de conservação do ente estatal e da sociedade que este governa, como também porque não há nenhuma norma internacional, convencional, costumeira ou de qualquer outro tipo, de validade global, que obrigue os entes estatais a aceitar estrangeiros em seu território.

Em suma, pode-se afirmar que os Estados têm direito a decidir, dentre os estrangeiros, quem pode entrar nos respectivos territórios.

2.1. Discricionariedade na Admissão do Estrangeiro

As condições para a entrada do estrangeiro em outro Estado estão estabelecidas na respectiva legislação interna e, eventualmente, em tratados que envolvam o ente estatal de origem do indivíduo e o que o recebe.

Entretanto, em regra, a admissão do estrangeiro em outro ente estatal deve estar em conformidade com o interesse público do Estado que o acolhe. Nesse sentido, os atos pelos quais os não-nacionais são admitidos em outro país são discricionários.

Em vista disso, o estrangeiro que preenche os requisitos cabíveis tem apenas a expectativa do direito de ser admitido em outro Estado, onde sua entrada e, eventualmente, também sua permanência, está sujeita a considerações de interesse nacional, podendo o ente estatal permitir ou não o ingresso do não-nacional em seu território segundo critérios de conveniência, de oportunidade e de adequação do ato de admissão ao interesse público.

2.2. Títulos de Ingresso

Em geral, a entrada e a permanência de um estrangeiro em outro país estão condicionadas à posse de um documento de viagem válido, expedido por seu Estado de origem, e de uma autorização emitida pelas autoridades do Estado que o recebe, chamada “visto”, concedida de acordo com o propósito da estada e por um prazo específico, que pode ser determinado ou indeterminado. O conjunto formado pelo documento de viagem e pelo visto configura o chamado “justo título” que abre a possibilidade de que um estrangeiro entre e fique no território de outro Estado.

Excepcionalmente, o visto pode ser dispensado para nacionais de determinados Estados e em certos tipos de viagem. A dispensa, que é comum em viagens de turismo ou dentro de regiões onde há livre circulação de trabalhadores, normalmente é consagrada em tratados ou a partir de atos unilaterais do Estado. Em todo caso, as condições para a entrada e a permanência de um estrangeiro encontram-se estabelecidas na legislação de cada Estado, que é livre, no exercício de sua soberania, para definir o marco legal a respeito e para concluir tratados na matéria. Tais condições variam entre os Estados.

2.2.1. Documentos de Viagem

O documento de viagem por excelência é o passaporte válido, normalmente emitido pelo Estado do qual o indivíduo é nacional. O passaporte é propriedade do Estado, estando apenas na posse da pessoa, e, nesse sentido, sua retenção ilícita por terceiros é ato grave. Cabe destacar que a maioria dos Estados, incluindo o Brasil, exige que o passaporte tenha validade de pelo menos seis meses no momento da admissão do estrangeiro ou da solicitação de concessão de visto.

O Brasil concede seu passaporte não somente a brasileiros, mas também a estrangeiros, nas hipóteses do artigo da Lei nº 6.815/80, que incluem apátridas, asilados e refugiados, dentre outros.

Outro documento de viagem é o laissez-passer, emitido pelo Estado que recebe o estrangeiro em circunstâncias excepcionais, como a imposição, pelo ente estatal de origem do interessado, de restrições a viagens ao Estado de destino, ou diante da necessidade de atender indivíduos que pedem asilo político e que não dispõem do passaporte. Especificamente no Brasil, o laissez-passer é concedido também ao estrangeiro portador de documento de viagem emitido por governo não reconhecido pelo Governo Brasileiro, ou não válido para o Brasil (art. 56).

Por fim, o documento de identidade pode servir como documento de viagem, dependendo da existência de tratados que regulem a matéria e que poderão limitar seu emprego a determinados tipos de viagem. A título de exemplo, nacionais dos Estados do Mercosul e do Chile podem empreender, dentro do bloco, viagens de turismo entre os respectivos territórios com a mera apresentação do RG (no caso do Brasil) ou do DNI (Documento Nacional de Identidade), para os nacionais dos outros Estados.

2.2.2. Vistos

O visto é um documento emitido pelo Estado ao qual pretende se dirigir um estrangeiro que confere a este a expectativa de direito de admissão no território daquele. O visto é normalmente materializado por documento aposto em página do passaporte do estrangeiro, o que não exclui a possibilidade de adoção de forma diversa.

A concessão do visto é ato discricionário das autoridades do Estado para onde pretende se dirigir o estrangeiro, observados também os requisitos legais estabelecidos em sua legislação interna e/ou nos tratados concernentes, bem como o interesse público. Essa é a regra aplicada no Brasil, por meio do Estatuto do Estrangeiro (art. 3º), que reza que “A concessão do visto, a sua prorrogação ou transformação ficarão sempre condicionadas aos interesses nacionais.”

O visto permite a estada do estrangeiro em outro Estado por prazo indeterminado ou determinado, que pode ou não ser prorrogável. É concedido ainda segundo a atividade que o estrangeiro pretende exercer no Estado para onde se dirige, o que implica que seu detentor tem uma série de obrigações, não podendo, por exemplo, exercer atividade vedada por lei para o detentor de certo tipo de visto.

As espécies de visto concedidas pelo Brasil encontram-se listadas no Estatuto do Estrangeiro (arts. 4º e seguintes) e são os seguintes:

• de trânsito;
• de turista;
• temporário;
• permanente;
• de cortesia;
• oficial; e
• diplomático.

O visto brasileiro não é concedido ao estrangeiro que incorra nas seguintes hipóteses:

• menor de 18 (dezoito) anos, desacompanhado do responsável legal ou sem a sua autorização expressa;
• considerado nocivo à ordem pública ou aos interesses nacionais;
• expulso, salvo quando a expulsão tiver sido revogada;
• condenado ou processado em outro país por crime doloso, passível de extradição segundo a lei brasileira; e
• que não atenda às condições estabelecidas pelo Ministério da Saúde (Estatuto do Estrangeiro, art. 7º).

Cabe destacar que a posse ou a propriedade de bens no Brasil não confere ao estrangeiro o direito de obter visto de qualquer natureza ou autorização de permanência no território nacional.

O visto de trânsito é concedido a estrangeiros que, para chegar a outro país, tenham de passar pelo Brasil, não sendo, porém, exigido daqueles que estejam em viagem contínua, até que se interrompa para as escalas do meio de transporte utilizado. É válido por até dez dias, improrrogáveis, e para uma só entrada.

O visto de turista é concedido para viagens de caráter recreativo ou de visita que não incluam atividade remunerada ou finalidade imigratória. Vale por até cinco anos, com múltiplas entradas, com permanência não superior a 90 (noventa) dias, prorrogáveis por igual período, permitindo uma estadia total de até 180 (cento e oitenta) dias por ano. Poderá, porém, ser dispensado aos nacionais de Estados que confiram o mesmo tratamento a cidadão brasileiro, o que, em todo caso, requer que a norma de Direito Internacional ou interno regule a possibilidade de isenção de visto de turista.

O visto temporário é concedido nas seguintes hipóteses:

• em viagem cultural ou em missão de estudos, pelo tempo da missão;
• em viagem de negócios, por até noventa dias;
• na condição de artista ou desportista, por até noventa dias;
• na condição de estudante, por até um ano, prorrogável;
• na condição de cientista, professor, técnico ou profissional de outra categoria, sob regime de contrato ou a serviço do Governo Brasileiro, pelo tempo do contrato ou da prestação de serviços;
• na condição de correspondente de jornal, revista, rádio, televisão ou agência noticiosa estrangeira, pelo tempo do contrato ou da prestação de serviços;
• na condição de ministro de confissão religiosa ou membro de instituto de vida consagrada e de congregação ou ordem religiosa, por até um ano, prorrogável por mais um ano.

Os estrangeiros na condição de artista, desportista, estudante, cientista, professor, técnico ou profissional de outra categoria, sob regime de contrato ou a serviço do Governo Brasileiro, deverão também obedecer às exigências especiais estabelecidas pelo Conselho Nacional de Imigração (CNIg) e, se for parte em contrato de trabalho, deverão ter autorização do Ministério do Trabalho.

O visto permanente aplica-se ao estrangeiro que pretende se fixar definitivamente no Brasil, e sua concessão deve atender aos requisitos especiais estabelecidos pelo Conselho Nacional de Imigração (CNIg).

O visto oficial é concedido a autoridades de outros Estados. O visto diplomático dirige-se a agentes diplomáticos e consulares e suas famílias. Por fim, o visto de cortesia visa a atender casos omissos. A concessão, prorrogação ou dispensa desses vistos fica a critério do Ministério das Relações Exteriores.

Ao estrangeiro que tenha entrado na condição de turista, temporário ou asilado, bem como aos titulares de visto de cortesia, oficial ou diplomático, poderá ser concedida a prorrogação do prazo de estada no Brasil.

Os vistos temporários de ministro de confissão religiosa, de membro de instituto de vida consagrada e de congregação ou ordem religiosa e os de cientista, professor, técnico ou profissional de outra categoria, sob regime de contrato ou a serviço do Governo Brasileiro, poderão ser transformados em visto permanente. O detentor de visto diplomático ou oficial poderá obter transformação desses vistos para os vistos temporários previstos no artigo 13, I a VI, do Estatuto, ou para visto permanente, o que, a propósito, extingue privilégios e imunidades diplomáticas.

Não se exige visto de saída do estrangeiro do Brasil.

Os vistos poderão ser transformados, nas hipóteses dos artigos 22 a 27 do Estatuto do Estrangeiro. Entretanto, essa hipótese não acarreta a possibilidade de legalização da estada de clandestino e de irregular e da transformação em permanente, dos vistos de trânsito, de turista, temporário e de cortesia.

A concessão do visto configura mera expectativa de direito, podendo a entrada, a estada ou o registro do estrangeiro ser obstado diante da ocorrência de qualquer das hipóteses do artigo 7º do Estatuto do Estrangeiro ou, a critério da autoridade competente, quando sua presença no território nacional for considerada inconveniente. Também impede a entrada no Brasil o não pagamento, pelo estrangeiro, de multa devida em virtude da violação de qualquer norma da Lei nº 6.815/80.

Por fim, ao natural de país limítrofe, domiciliado em cidade contígua ao território nacional, respeitados os interesses da segurança nacional, poder-se-á permitir a entrada nos municípios fronteiriços a seu respectivo país, desde que apresente prova de identidade. Ao estrangeiro nessa situação, que pretenda exercer atividade remunerada ou frequentar estabelecimento de ensino naqueles municípios, será fornecido documento especial que o identifique e caracterize a sua condição, e, ainda, Carteira de Trabalho e Previdência Social, quando for o caso, embora não lhe seja conferido o direito de residência no Brasil nem de afastamento dos limites territoriais daqueles municípios.

2.3. Direitos Humanos e o Controle da Imigração

A verificação dos documentos de viagem e da existência e regularidade do visto eventualmente exigido é feita na entrada do estrangeiro no Estado e, sendo o caso, também durante sua permanência. É nesse sentido que o estrangeiro pode ser impedido de entrar ou de continuar em território estrangeiro, caso sua documentação não esteja em conformidade com a legislação cabível. O exame do atendimento desses requisitos é competência das autoridades de cada Estado, as quais, porém, não podem agir em desconformidade com as obrigações internacionais que o Estado assumiu, especialmente no campo dos direitos humanos, e com o Direito Interno naquilo que for pertinente à proteção dos direitos fundamentais.

Em síntese, o estrangeiro submetido ao controle das autoridades migratórias de um Estado deve ser tratado dentro dos ditames da dignidade humana, devendo, em especial, ser evitados atos que configurem discriminação e maus-tratos.

Acerca do tema, a Comissão Interamericana de Direitos Humanos da OEA proferiu, em 2008, a Resolução nº 3/08, intitulada “Direitos humanos dos migrantes, normas internacionais e diretiva europeia sobre retorno”.

Referida Resolução expressa a preocupação da Comissão com a “diretiva do Parlamento e do Conselho Europeu relativa a procedimentos e normas comuns nos Estados membros para o retorno dos nacionais de terceiros países que se encontrem ilegalmente em seu território” (Diretiva de Retorno, medida aprovada em junho de 2008 que visa a regular o tratamento de migrantes que se encontrem ilegalmente em solo europeu).

A Resolução nº 3/08 indica que tanto a Comissão como a Corte Interamericana de Direitos Humanos salientam a necessidade de que sejam aprovadas e postas em prática políticas condizentes com as obrigações internacionais em matéria de direitos humanos, recomendando que os Estados americanos atentem especialmente às questões relacionadas com a não-discriminação, o devido processo legal e as salvaguardas processuais básicas, as condições de detenção em instalações para migrantes e a obrigação de assegurar que as pessoas que vivam em condições de risco de perseguição não sejam indevidamente devolvidas aos países onde correm perigo. Neste último caso, o objetivo é proteger aqueles que procuram asilo e refúgio e garantir a aplicação do princípio do non-refoulement.

A Comissão entende também que o direito ao devido processo legal deve ser reconhecido a todo migrante, independentemente de sua condição migratória, e que o “amplo alcance da intangibilidade do devido processo aplica-se não somente ratione materiae, mas também ratione personae, sem discriminação alguma. Para a Comissão, as detenções de migrantes devem ser excepcionais e analisadas caso a caso, devendo os Estados evitar o prolongamento excessivo da detenção. Não devem os migrantes tampouco ser encerrados em instalações carcerárias, visto que ‘A manutenção dos solicitantes de asilo e das pessoas privadas de liberdade em decorrência da infração das disposições sobre migração em instalações do tipo penal não é compatível com as garantias básicas dos direitos humanos’.

Devem também os Estados oferecer atenção especial aos migrantes que se encontrem em situação vulnerável, como as vítimas do tráfico de pessoas e os menores de dezoito anos, devendo-se atentar aos interesses superiores destes últimos.

A Comissão defende, em síntese, que devem ser respeitadas as normas do Direito Internacional dos Direitos Humanos, respeitando-se a dignidade de todas as pessoas que estão sob jurisdição estatal, sem distinção de qualquer espécie, lembrando que os Estados devem exercer seu direito e obrigação de controlar a entrada e permanência de estrangeiros nos respectivos territórios dentro do marco da observância desses direitos.

Por fim, a Comissão defende que o enfoque do tema da migração deve ser multilateral, não unilateral, visto que o problema afeta e envolve vários países.

3. Deportação

A deportação é o ato pelo qual o Estado retira compulsoriamente de seu território um estrangeiro que ali entrou ou permanece de forma irregular. Parte da doutrina diferencia a deportação da não admissão, afirmando que o mero ato por meio do qual o estrangeiro tem sua entrada negada em outro Estado não configura deportação, visto que o indivíduo, na realidade, não teria entrado no país antes de passar pelo controle migratório.

De nossa parte, isso nos parece uma ficção pouco consentânea com a realidade, visto que implicaria transformar o trajeto de um meio de transporte à área do controle de imigração em espaço que não estaria sob a soberania do Estado, o que não é correto. Em todo caso, ainda que admitamos a existência do instituto da não admissão, este se assemelha com a deportação por ter fulcro na irregularidade da presença do estrangeiro no território de outro ente estatal.

A irregularidade que aqui mencionamos consiste no descumprimento dos requisitos exigidos para a entrada e a permanência do estrangeiro, que podem incluir:

• falta de documentação exigida para entrada e permanência no exterior;
• passaporte vencido;
• passaporte com prazo de validade inferior a seis meses na entrada;
• passaporte não válido para o país no qual se pretenda entrar;
• uso de documento não aceito para estrangeiros (como a carteira de identidade quando deveria ser usado o passaporte);
• visto vencido;
• exercício de atividade incompatível com o visto concedido; e
• ausência de visto, quando exigido.

No Brasil, a deportação é regulada pelo Estatuto do Estrangeiro (arts. 57 a 64). Entretanto, é também ato discricionário, que pode não ser aperfeiçoado à luz, por exemplo, de compromissos internacionais assumidos pelo Estado Brasileiro referentes à recepção de asilados e de refugiados, muitos dos quais podem chegar ao Brasil sem a documentação adequada, dependendo das circunstâncias em que deixaram seus Estados de origem.

No Brasil, a deportação é motivada na irregularidade na entrada ou na permanência no Brasil. Também poderão ser deportados os estrangeiros que se afastem do local de entrada no país sem que o seu documento de viagem e o cartão de entrada e saída tenham sido visados pela autoridade competente, dentre outros casos, elencados nos seguintes artigos: 21, § 2º; 24; 37, § 2º; 98 a 101; 104, §§ 1º e 2º; e artigo 105.

A deportação é competência do Departamento de Polícia Federal, órgão do Ministério da Justiça e autoridade migratória brasileira (art. 99 do Decreto nº 86.715, de 10 de dezembro de 1981).

A deportação é ato que pode atingir apenas estrangeiros. Entretanto, podem os nacionais, ao retornar a seu país de origem, ser compelidos a provar a condição de nacional. No Brasil, isso ocorre pela apresentação do passaporte, da carteira de identidade (quando autorizada) ou do documento denominado ‘Autorização para Retorno ao Brasil’ (ARe), concedido por representações consulares e diplomáticas brasileiras no exterior quando o brasileiro tenha tido o documento de viagem extraviado em viagem internacional e quando não houver tempo para a emissão de novo passaporte brasileiro no exterior.

O estrangeiro deportado deverá sair do Brasil e partir para seu Estado de nacionalidade, para o lugar de procedência ou para qualquer país cujos requisitos de entrada permitam o ingresso desse indivíduo.

A responsabilidade da deportação do nacional barrado na entrada normalmente é da empresa transportadora. Em outras hipóteses, o estrangeiro é em regra deportado às custas do Estado deportante. No Brasil, não sendo apurada a responsabilidade do transportador pelas despesas com a retirada do estrangeiro, nem podendo este ou terceiro por ela responder, serão as mesmas custeadas pelo Tesouro Nacional (art. 59).

Enquanto não se efetivar a deportação, o estrangeiro poderá ser recolhido à prisão por ordem do Ministro da Justiça, pelo prazo de sessenta dias.

Cabe destacar que sempre que não for possível, dentro desse prazo de sessenta dias, se determinar a identidade do deportando ou se obter documento de viagem para promover a sua retirada, a prisão poderá ser prorrogada por igual período, findo o qual será o estrangeiro posto em liberdade vigiada, em lugar designado pelo Ministério da Justiça, devendo guardar as normas de comportamento que lhe forem estabelecidas (Lei nº 6.815/80, arts. 61 e 73).

O estrangeiro poderá ser dispensado das penalidades relativas à entrada ou estada irregular no Brasil ou de formalidades cujo cumprimento possa dificultar a deportação, a teor do artigo 6º do Estatuto do Estrangeiro.

O retorno do deportado é permitido, desde que o indivíduo tenha o justo título para entrar e permanecer em território brasileiro e que tenha ressarcido eventuais despesas feitas pelo Tesouro Nacional com sua deportação e/ou pago multas porventura devidas pelas irregularidades cometidas, tudo devidamente corrigido.

Com isso, conclui-se que a concessão de vistos brasileiros para pessoas que tenham sido anteriormente deportadas do Brasil é possível, bem como a entrada destas em território nacional, o que pode não ocorrer em outros países.

Não é permitida a deportação quando configurar extradição inadmitida pela lei brasileira, ou seja, quando a deportação abrir a possibilidade de que o estrangeiro retorne para um Estado onde é perseguido por crime político ou crime não tipificado no ordenamento brasileiro ou, ainda, quando o indivíduo puder retornar a país onde possa sofrer pena não permitida pelo Direito Brasileiro (art. 63).