Direito Urbanístico, Ambiental e Gestão das Cidades

Direito Urbanístico e Natureza

Direitos Urbanísticos da cidade: lazer, moradia, circulação e trabalho.

Natureza: conjunto de todos os seres que formam o universo, essência e condição de ser.

Paulo Bessa Antunes sobre a natureza: as raízes da compreensão de que a raça humana é parte integrante da natureza podem ser encontradas nos primórdios da era moderna e, em grande parte, são decorrências de descobertas científicas que foram os primeiros abalos significativos na ideologia da confrontação entre o homem e a natureza. O reconhecimento do diferente e dos direitos equânimes que devem ter é um relevante fator para assegurar uma existência mais digna para todos os seres vivos, especialmente os humanos.

Conceitos de Meio Ambiente e Poluição

Meio Ambiente (Art. 3º):

• I - Meio Ambiente: conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas;
• II - Degradação da qualidade ambiental: a alteração adversa das características do meio ambiente;
• III - Poluição: a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que, direta ou indiretamente:
  • a) prejudicam a saúde, a segurança e o bem-estar da população;
  • b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas;
  • c) afetem desfavoravelmente a biota;
  • d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente;
  • e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos.

Classificações do Direito Ambiental

Direito Ambiental: Meio Ambiente natural, Meio Ambiente artificial, Meio Ambiente cultural e Meio Ambiente do trabalho.

• Meio Ambiente Natural: abrange todas as formas de vida, o meio em que vivem e os elementos responsáveis pelo seu equilíbrio. A fauna, a flora, seus ecossistemas, o solo, a água e o ar, com a função ecológica que desempenham, integram este aspecto.
• Meio Ambiente Cultural: refere-se tanto ao ambiente natural quanto ao artificial, desde que tenham ganhado especial relevo perante a sociedade. São elementos que adquiriram valor especial, podendo alcançar este significado diante da comunidade local, regional, nacional ou até internacional, recebendo um tratamento diferenciado perante a norma jurídica.
• Meio Ambiente Artificial: abrange o meio ou os elementos que sofreram intervenções do ser humano, transformando seu aspecto ou essência, dando-lhes utilidade ante as necessidades do ser humano.
• Meio Ambiente do Trabalho: este aspecto é, em geral, um desdobramento do aspecto artificial que adquiriu relevo significativo, tendo em vista que o local de trabalho é o espaço em que o cidadão passa boa parte da vida. Por isso, deve ser um ambiente saudável e equilibrado para proteger o trabalhador.

Patrimônio Cultural e Urbanismo

Constituição Federal, Art. 216, V: Sítios ecológicos e patrimônio cultural brasileiro. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação e à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem: V - os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico e científico.

Interseção da matéria ambiental no Direito Urbanístico: Direito Ambiental, Direito Público, Direito Urbanístico e competências.

Evolução Histórica e Construção das Cidades

Construção da cidade: necessidade de trabalho, abastecimento de água, abastecimento de energia, transporte, saúde e outros.

• Virada do século (1880-1930): trabalho livre, Proclamação da República, industrialização incipiente; consolidação das cidades e urbanismo "à moda" da periferia; obras de saneamento básico, embelezamento paisagístico e segregação territorial (imobiliário).
• 1930: Revolução burguesa - setor agrário, investimento em desenvolvimento industrial, regularização fundiária.
• 1940: Crescimento do PIB (7%) - melhoria de vida da população.
• 1945: Rearranjo do processo de industrialização - controle do capital inicial.
• 1950: Nova etapa da industrialização - inserção subalterna da DIT (Divisão Internacional do Trabalho).
• 1964: BNH (Banco Nacional de Habitação) e SFH (Sistema Financeiro de Habitação).

Verificação da cidade: modificação da imagem das cidades, modificação do mercado fundiário e cadeia de proteção.

Modificação do ambiente construído: modo de vida, modificação de valores e modificação da cultura. 1980: crescimento do PIB, desenvolvimento das forças produtivas, assalariamento e crescente modificação da sociedade. Bens modernos e obsolescência programada.

Interferência da produção na construção da cidade: desperdício, substituição da produção, infraconsumo e ação predatória ao meio ambiente (economia de mercado).

Planejamento e Gestão Urbana

Urbano é o fenômeno econômico e social que gera uma determinada organização espacial: a Cidade. O Município é a escala político-administrativa adotada em diferentes países para o planejamento e a gestão urbana, socioeconômica e da cidade.

Planejamento Urbano: conjunto de medidas tomadas para que sejam atingidos os objetivos desejados, tendo em vista os recursos disponíveis e os fatores externos que podem influir nesse processo. Possui caráter multidisciplinar.

Objetivos do Planejamento Urbano: motivam a equipe durante a elaboração do planejamento, incentivando a busca por soluções inovadoras; servem de filtro para determinar qual a amplitude e profundidade que são necessárias nas informações; são balizas que orientam, quando da execução do plano, os procedimentos de ajustes provocados pelas inevitáveis alterações do contexto externo.

Princípio básico da cidade: a cidade é um organismo vivo, porque provoca suas próprias transformações internas, bem como pelo fato de se alterar em função das relações com o exterior, em diferentes escalas. O planejamento reconhece e localiza as tendências ou as propensões naturais (locais e regionais) para o desenvolvimento; estabelece as regras de uso e ocupação do solo; define as principais estratégias e políticas do município; e explica as restrições, as proibições e as limitações que deverão ser observadas para manter a qualidade de vida para seus munícipes.

Etapas do Desenvolvimento Urbano:

• Diagnóstico: realidade com que se pode e deve trabalhar. Cenário: inventário (para quê); CPD (condicionantes, potencialidades e deficiências de uma região); Análise SWOT: Strengths (forças), Weaknesses (fraquezas), Opportunities (oportunidades) e Threats (ameaças).
• Prognóstico: se nada for feito, como será esta cidade amanhã? Que situação deverá ser? O que fazer para mudar o destino de alguns aspectos?
• Proposta (futuro previsível / futuro possível):
  • Vetor Previsível: devido à situação atual e às tendências, a cidade deverá ser assim. O curso da cidade seguirá seu rumo sem intervenções da sociedade.
  • Vetor Desejável: reforça o previsível ou faz pequenos ajustes.
  • Perspectiva e visões: nem o diagnóstico, nem o prognóstico apontam para uma determinada direção, mas podem ser percebidas características do município que, se trabalhadas, podem mudar o rumo do seu desenvolvimento econômico.
• Gestão Urbana: conjunto de instrumentos, atividades, tarefas e funções que visam assegurar o bom funcionamento de uma cidade. A cidade deve responder às necessidades e demandas da população e dos vários agentes privados, públicos e comunitários, muitas vezes com interesses diariamente opostos (Claudio e Davidson, 1998).

Administração Pública e Reformas

Leis Urbanas: Estatuto da Cidade e Planos Diretores. Princípios da administração privada incorporados na administração pública. Nova Administração Pública (New Public Management) - ONU.

• 1ª Reforma (1936): a burocrática.
• 2ª Reforma (1967): ensaio de descentralização e de desburocratização.
• 3ª Reforma (final dos anos 80): proposta de administração pública gerencial, como resposta à grande crise do Estado e à globalização da economia — dois fenômenos que estão impondo, em todo o mundo, a redefinição das funções do Estado e da sua burocracia.

Crise capitalista e descentralização:

• Ajuste do Estado: estratégia de liberação das relações econômicas, produção e organização do sistema econômico, regulação do sistema e infraestrutura social (educação, saúde, assistência social e saneamento).
• Ajuste empresarial: inovações tecnológicas e organizacionais, rentabilidade, perda de direitos sociais e maior vulnerabilidade do trabalhador, taxas de desemprego crescentes e empregos com baixa remuneração.

Descentralização do setor público: melhoria do gerenciamento do setor público; governo local mais eficaz em alocar os bens públicos especialmente localizados; fornecimento de bens públicos pelo governo local proporcionando flexibilidade e melhor adaptação dos investimentos públicos à preferência da população; democratização das estruturas do poder e favorecimento da maior participação da população nas formulações das políticas públicas.

Desafios da Política de Descentralização: a luta pela democratização das estruturas do poder; as demandas por ampliação/efetividade dos direitos dos cidadãos; e maior autonomia financeira dos municípios.

Direitos e Autonomia Federativa

Democratização das estruturas do poder:

• Federalismo progressivo e construtivo: os entes federados pactuam de "baixo para cima" seus interesses.
• Federalismo pragmático ou reativo: permanece face à tentativa de manter unido o território em processo de desintegração. Pressões políticas associadas às limitações do Estado em face da globalização; pressões populares e governo local — expectativa da cidadania.

Demanda por ampliação/efetividade dos direitos dos cidadãos: direito de legitimidade (2ª geração). Art. 6º Direitos Sociais: a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, e a assistência aos desamparados, na forma da Constituição; direitos da 3ª geração; direitos éticos (4ª geração) — patrimônio genético de cada indivíduo. Luta política "Desenvolvimento como Liberdade", do economista indiano Amartya Sen.

Autonomia Financeira e Competências

Abordagem fiscal (responsabilidade / fontes de financiamento):

• Federal: políticas de estabilização e crescimento (fiscal, monetária, cambial); política distributiva e locação de bens públicos nacionais.
• Estadual: serviços de saneamento, de saúde, educação secundária, segurança pública e de planejamento regional.
• Municipal: planejamento de uso do solo, recolhimento do lixo, trânsito urbano, polícia, educação fundamental e manutenção de ruas.

Votação com os pés (Tiebout): participação dos cidadãos na escolha de conjuntos ótimos de bens e políticas públicas de sua preferência.

Autonomia Municipal:

• Administrativa: capacidade de organizar suas atividades, criar quadro de servidores, gerir e prestar serviços de sua competência, organizar ou suprimir distritos.
• Legislativa: capacidade de legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar as legislações federal e estadual quando couber.
• Política: capacidade de autogoverno, por eleição direta dos representantes do Poder Executivo (Prefeito) e Legislativo (Vereadores), que votam a Lei Orgânica. Implementar projetos de interesse local (mesmo que contrários aos interesses estaduais/federais).
• Financeira: capacidade de arrecadar seus próprios tributos, bem como aplicar seus recursos; aprovar e executar o orçamento (aporte sem vinculação predeterminada Estadual/Federal).

Controle e Responsabilidade Fiscal

Administração Pública Direta e Indireta e Controle Externo:

• Poder Legislativo + Tribunal de Contas: fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial.
• Poder Judiciário + Ministério Público: ações civis públicas, ações de improbidade administrativa e ações penais.
• Controle Social: entidades da sociedade civil (ações civis públicas) e cidadãos (ação popular).

Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF): é um código de conduta para administradores públicos de todo o país, que passa a valer para os três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), nas três esferas de governo (Federal, Estadual e Municipal).

Objetivo da LRF: melhorar a administração das contas públicas no Brasil. Com ela, todos os governantes passarão a ter compromisso com o orçamento e metas, que devem ser apresentadas e aprovadas pelo respectivo Poder Legislativo.

Principais pontos da LRF: fixar limites para despesas com pessoal e para a dívida pública, além de determinar que sejam criadas metas para controlar receitas e despesas. Além disso, segundo a LRF, nenhum governante pode criar uma nova despesa continuada (por mais de dois anos) sem indicar sua fonte de receita ou sem reduzir outras despesas já existentes. Isso faz com que o governante consiga sempre pagar despesas sem comprometer o orçamento atual ou futuro.

Gastos com Pessoal na LRF (limites percentuais da Receita Corrente Líquida):

• União (Máximo 50%): 2,5% Legislativo e Tribunal de Contas; 6% Judiciário; 0,6% Ministério Público da União; 3% despesas do DF e ex-territórios; 37,9% Poder Executivo.
• Estados (Máximo 60%): 3% Legislativo e Tribunal de Contas; 6% Judiciário; 2% Ministério Público; 49% Executivo.
• Municípios (Máximo 60%): 6% Legislativo e Tribunal de Contas; 54% Executivo.

Perfil dos Municípios Brasileiros

• Municípios menores (população inferior a 50 mil habitantes): menor autonomia financeira, recolhem menos ISS e tributos próprios, dependem das transferências governamentais (Fundo de Participação dos Municípios e quota ICMS-Estado). Redes sociais mais fortes podem influenciar a corrupção dos poderes locais.
• Municípios maiores (população entre 100 mil e 1 milhão de habitantes): maior autonomia financeira, regiões de economia dinâmica (50% em regiões metropolitanas), dependem das transferências governamentais (Fundo de Participação dos Municípios), relações impessoais e maiores necessidades de infraestrutura; demanda de cidadania maior.

Descentralização e Autonomia no Brasil

Descentralização e poder municipal: Na década de 90, houve debates sobre a globalização que suscitaram uma série de reformas culturais que contaram com o apoio do Banco Mundial, que passou a defendê-las como necessárias para dar suporte a um capitalismo cada vez mais livre de barreiras nacionais. Ocorreram, então, a reforma do Estado, a privatização do setor produtivo estatal e a descentralização das estruturas de governo (Governo Fernando Henrique Cardoso).

Autonomia financeira dos municípios: A abordagem fiscal é muito importante em relação ao setor público, pois é necessário repartir responsabilidades e fontes de financiamento. Competem à administração central as políticas de estabilização e crescimento, as políticas distributivas e a colocação de bens públicos nacionais. Mantida essa tendência à descentralização do poder público, há muito espaço para elevações de receita tributária nos níveis locais de governo, o que poderá resultar em aumentos consideráveis de sua autonomia financeira.

Experiência de descentralização no Brasil: A demanda por democratização das estruturas de poder acompanhou o esgotamento do regime militar, culminando com a Lei da Anistia em 1979 e eleições para governador em 1982 — uma verdadeira conquista do direito de voto do cidadão, ausente desde 1966.

Da autonomia municipal: A autonomia municipal conquistada através da Constituição Federal de 1988 desdobra-se em autonomias administrativa, política e financeira, permitindo aos municípios direitos como criar distritos, ter autonomia legislativa e criar a Lei Orgânica Municipal.

Movimento municipalista: Durante o regime militar, somente os municípios mantiveram sua autonomia política e continuaram a eleger seus prefeitos; assim surgiu o movimento municipalista liderado por Orestes Quércia. Houve também a demanda por reforma agrária. Nos primeiros 15 anos da ditadura, o conflito entre interesses locais e o governo federal foi mitigado por políticas compensatórias, como as de habitação e saneamento. Os interesses do município deveriam ser veiculados através dos governadores ou nas bancadas do Congresso Nacional. O orçamento participativo, a Lei de Responsabilidade Fiscal e o programa de renda mínima estão todos ligados às inovações na relação Estado-sociedade.

Meio Ambiente e Planejamento Urbano

Meio ambiente: O processo de urbanização influencia o meio ambiente, assim como também é influenciado por este. No processo de planejamento urbano, questões ambientais são importantes, pois é possível prever usos e impactos e fazer um zoneamento da região de forma que cada atividade interfira o mínimo possível nas atividades vizinhas e no meio ambiente. Levar as condições ambientais em consideração ajuda na preservação dos recursos naturais e da capacidade de o ambiente se recuperar dos danos causados pela urbanização, além de proporcionar um bem-estar maior à população. Para isso, falta uma harmonização na Constituição Brasileira entre o Plano Diretor e o RIMA (Relatório de Impacto do Meio Ambiente), para que não ocorram barreiras para a execução dos objetivos propostos nos Planos Diretores.

Suporte público: Grande oposição pública pode fazer com que as autoridades municipais ou governamentais recusem-se a suportar um dado Plano Diretor. A oposição pública acontece porque ou grande parte da população acha que tal plano irá beneficiar apenas uma pequena parcela da população da cidade ou que sairá caro demais para a cidade, seja em termos econômicos ou culturais (ex: demolição de patrimônios históricos, etc.).

O Plano Diretor

Plano Diretor: Um plano diretor, plano compreensivo ou plano mestre, é um plano criado por um grupo de planejadores urbanos que tem impacto válido para toda a comunidade da cidade por um certo período de tempo. Um plano diretor mostra a cidade como ela é atualmente e como ela deveria ser no futuro. Ele define como o terreno da cidade deve ser utilizado e se a infraestrutura pública (educação, vias públicas, policiamento, cobertura contra incêndio, saneamento de água e esgoto, e transporte público) deve ser expandida, melhorada ou criada.

Além disso, o plano diretor deve definir as áreas que podem ser adensadas, com edifícios de maior altura, as áreas que devem permanecer com média ou baixa densidade, e aquelas áreas que não devem ser urbanizadas, tais como as áreas de preservação permanente. O plano diretor tem como objetivo principal fazer com que a propriedade urbana cumpra com sua função social, entendida como o atendimento do interesse coletivo em detrimento do interesse individual ou de grupos específicos. Um exemplo é a necessidade de prever uma destinação adequada aos terrenos urbanos, especialmente aqueles subutilizados e localizados em áreas dotadas de infraestrutura. Limites impostos pelo plano diretor incluem a altura máxima de estruturas em algumas ou em todas as regiões da cidade.

Suporte Econômico e Zoneamento

Suporte econômico: Planejadores urbanos precisam ter influência sobre a comunidade e seu desenvolvimento físico. Isto é possível através da municipalidade e seu poder de fazer com que as leis de zoneamento e regras sobre a construção de casas e prédios sejam efetivamente cumpridas. Planejadores urbanos também dependem das autoridades municipais para a expropriação de propriedades e terrenos quando necessária para a realização do projeto. As leis de zoneamento urbano designam os tipos de estruturas permitidas em uma dada área. Quando se pretende que uma zona seja apenas residencial, apenas casas e prédios de apartamentos serão permitidos. As leis de zoneamento também limitam o tamanho dos terrenos e a localização de placas e sinais. Já as regras de construção regulam a qualidade, segurança, altura, tamanho das estruturas, número máximo de ocupantes, bem como a qualidade dos sistemas hidráulicos e elétricos.

Segurança e Transportes

Segurança Urbana

Muitas cidades são construídas em lugares vulneráveis a enchentes, tempestades, guerras e desastres naturais como terremotos, furacões e vulcões ativos. Os planejadores urbanos devem levar em conta estes fatores. Se os perigos podem ser prevenidos, como enchentes, uma solução pode ser a construção de parques e espaços abertos. Outra solução prática é construir a cidade em terrenos de alta altitude e destinar os terrenos de menor altitude para parques, espaços verdes e fazendas.

Quando a cidade é vulnerável a emergências, a construção de um sistema eficiente de transporte adaptado para evacuações é considerada, bem como a construção de centros operacionais de emergência e abrigos. Estas medidas podem ser de baixo custo e são consideradas cuidados razoáveis. Algumas cidades também constroem muros e canais como proteção.

Alguns métodos de planejamento urbano, no entanto, podem servir como métodos de segregação, ajudando uma elite a controlar cidadãos comuns. Um exemplo foi Roma na década de 1930, quando o fascismo criou vários bairros nos limites da cidade, para onde criminosos e a classe baixa foram despejados, longe do centro da cidade.

Transportes

Existe uma clara conexão entre a densidade de uma região urbana e a quantidade de transporte dentro desta. Transporte de boa qualidade — que inclui desde uma malha de transporte público bem planejada até um sistema de vias públicas capazes de atender ao tráfego com eficiência — é muitas vezes precedido pelo desenvolvimento. Porém, este sistema eficiente de transporte pode ser arruinado quando a região se desenvolve demais, tornando-se mais densa que um dado limite.