O Estado e o Setor Público: Funções, Intervenção e Finanças

Noção de Estado

É uma comunidade estabelecida num território e dotada de poder político soberano.

Funções do Estado

Conjunto de atividades desempenhadas pelo Estado para atingir os seus fins.

Classificação Jurídica

• Função Legislativa: Elaborar leis que visam alcançar os fins estabelecidos (AR - lei e Governo - decreto-lei).
• Função Administrativa ou Executiva: Levar as leis à prática e satisfazer as necessidades coletivas (segurança, saúde, educação). (Governo + Órgãos do poder soberano).
• Função Judicial: Administrar a justiça, solucionar conflitos de acordo com os direitos legais, punir as infrações à lei. (Tribunais).

O Estado tem objetivos para atingir, que são alcançados através de funções exercidas por órgãos e serviços.

Classificação Não Jurídica

• Função Política: Medidas de caráter organizativo, económico, social, cultural, ambiental, etc., para a prossecução dos interesses coletivos.
• Função Económica: Medidas relativas ao crescimento económico e desenvolvimento das atividades económicas.
• Função Social: Medidas relacionadas com o bem-estar das populações e redução de desigualdades sociais.

Estado e Setor Público

O Setor das Administrações Públicas inclui as unidades institucionais (órgãos, serviços e agentes do Estado e demais entidades públicas) que são produtoras não mercantis que satisfazem necessidades coletivas ou individuais que não podem ser deixadas apenas à iniciativa privada. E as que operam a redistribuição do rendimento e riqueza, sendo financiadas principalmente por pagamentos obrigatórios.

As Administrações Públicas (ou SPA) dividem-se em:

1. Administração Central

   É o conjunto de órgãos e serviços que satisfazem necessidades comuns à população de todo o país.

   • Subsetor Estado

     Inclui o Governo e serviços integrados dele diretamente dependentes (ex: ministérios, direções-gerais, repartições de finanças, escolas, embora espalhadas por todo o território). Os dirigentes dos serviços dependentes do Governo podem tomar decisões de gestão corrente, mas não têm flexibilidade contratual.

   • Serviços e Fundos Autónomos (SFA)

     São entidades públicas que o Estado vigia, mas que são independentes e autónomas (ex: universidades).

     Têm autonomia administrativa e financeira: ter personalidade jurídica, poder ter/adquirir património, ter autonomia de tesouraria, ter receitas próprias, poder aceder a crédito, ter maior liberdade contratual.

2. Administração Local

   Serviços que constituem e dependem das autarquias locais: assembleia de freguesia e junta de freguesia, assembleia municipal e câmara municipal.

3. Administração Regional

   Serviços que constituem e dependem dos órgãos autónomos dos Açores e da Madeira.

   • Descentralização política (Órgãos de Governo Próprio).
   • Independência Orçamental (Orçamentos elaborados, votados e fiscalizados por estes órgãos, sujeitos a: Leis das finanças regionais e Lei de Enquadramento Orçamental aprovados na AR).

4. Segurança Social

   Engloba as unidades institucionais que fornecem prestações sociais* e que têm como recursos essencialmente as contribuições sociais obrigatórias.

   * As mais importantes são: pensões de reforma e invalidez, subsídio de desemprego, rendimento social de inserção.

   Não se enquadram na AC por uma questão de maior transparência do sistema, mas integram a OE.

Setor Público Empresarial

É o conjunto de empresas que produzem bens e serviços comercializáveis cujo capital social é, total ou em parte, propriedade do Estado.

Tipos de Empresas no Setor Público Empresarial:

• Empresas Públicas: A totalidade do capital é do Estado ou parte do capital é privado e parte do capital é do Estado (+50%). Origem: nacionalização ou criadas de novo pelo Estado.
• Empresas Participadas: Há apenas uma participação direta ou indireta no capital por parte do Estado.

Objetivos do Setor Público Empresarial:

• Domínio de setores essenciais (energia, água).
• Domínio de setores-chave (transportes).
• Controlo de empresas importantes para o país.
• Satisfação de necessidades coletivas da população.

Conceitos Relevantes:

• Nacionalização: Transferência de propriedade de uma empresa para o Estado.
• Privatização: Venda de parte ou da totalidade das participações do Estado numa empresa pública.

Estado Liberal (Final do Séc. XVIII e XIX)

Caracterizado por:

• Propriedade privada dos meios de produção.
• Livre iniciativa (liberdade contratual).
• Livre concorrência entre produtores e entre consumidores.
• Não intervenção do Estado na esfera económica.
• O mercado é o "regulador natural" da atividade económica.

Ao Estado caberia:

• Garantir a segurança externa (defesa nacional).
• Defender a ordem social e as liberdades individuais.
• Aplicar a justiça.
• Exercer a função política.

Estados Intervencionistas

No decurso da 1.ª metade do séc. XX, devido a:

• A amplitude da crise dos anos 30.
• As Guerras.
• As necessidades de reconstrução da Europa pós 2.ª Guerra.

Estes fatores deram um novo impulso ao papel económico e social do Estado, através da Segurança Social, criada em 1945, com o objetivo de garantir um rendimento mínimo às pessoas atingidas por riscos sociais.

O papel do Estado na vida económica altera-se, dando lugar ao chamado Estado intervencionista (também chamado de Estado Providência em virtude da sua atuação no campo social).

Intervenção do Estado na Economia:

• Condução de políticas anticrise e regulação da Economia.
• Planeamento da Economia (OE).
• Nacionalização de setores-chave (água, luz).
• Produção de sistemas de contabilidade nacional e de métodos de previsão.
• Produção legislativa (Leis).
• Fiscalização dos agentes económicos e sociais (ASAE).
• Incentivos à iniciativa privada.

Formas de Intervenção do Estado-Providência:

• Combater o desemprego.
• Combate à doença.
• Combate à miséria e à exclusão social.
• Apoio à 3.ª idade.
• Apoio à infância.
• Produção legislativa, etc.

Porque os mercados não garantem o equilíbrio automático da economia, o setor público deve assegurar a intervenção.

Princípios que Presidem ao Exercício das Funções do Estado

1. A Eficiência

   Afetar os recursos económicos de forma ótima (afetação).

2. A Equidade

   Promover o bem-estar social (repartição justa dos rendimentos).

3. A Estabilidade

   Promover a estabilização macroeconómica da economia (regulação da atividade económica).

1. Promover uma Afetação Eficiente de Recursos

A eficiência significa que os agentes económicos devem fazer escolhas racionais – as que, com um mínimo de recursos, possibilitem o máximo de satisfação.

A eficiência do setor privado é diferente: é eficiência técnica – produzir ao mais baixo custo; regulada pelo preço de bens e pela oferta e procura.

A eficiência da empresa privada nem sempre leva à máxima eficiência para a sociedade.

2. Para o Estado, promover afetações eficientes de recursos significa:

• Assegurar os fundamentos do funcionamento dos mercados (ex: garantir direitos de propriedade).
• Corrigir as falhas de mercado (Concorrência Imperfeita e Externalidades).

Concorrência Imperfeita

• Quando o mercado permite a formação de monopólios que anulam a concorrência e impedem a formação do preço de equilíbrio.
• O Estado deve limitar o poder do monopólio ou evitar a sua formação.
• Podem recorrer à publicação de Leis, controlo dos preços, apoio a pequenas e médias empresas.

NOTA: Uma empresa não é eficiente quando produz bens nocivos à saúde porque quer poupar recursos e obter o máximo de lucro (ex: produção de frangos com excesso de dioxinas).

Tipos de Intervenção: Regulação

Externalidades

Existe uma externalidade quando a ação de um agente económico afeta significativamente o bem-estar de outros agentes.

• Positivas: Ex: intervenções que melhoram a vida de todos e não apenas quem as fez.
• Negativas: Ex: fumo da fábrica que polui.

Uma externalidade negativa (positiva) gera um custo (benefício) social.

Para a sociedade, o custo de se produzir esse bem:

Custo Social Total = Custo privado + Custo externo (ex: custos ambientais e sociais resultantes de uma maré negra).

Para lidar com externalidades negativas:

• Impostos ou multa: Equivalente ao custo externo.

Para lidar com externalidades positivas:

• Subsídio: Equivalente ao benefício externo.

Bens Públicos

Podem ser individuais ou coletivos e satisfazem necessidades da população.

Características dos Bens Públicos:

1. Não Exclusividade (Bens não excluíveis)

   Nenhuma pessoa pode ser excluída da sua utilização. A exclusão não é possível ou, caso seja possível, não é desejável – não se pode impedir o acesso de ninguém a esse bem.

   O mecanismo de exclusão é o preço. Ex: a defesa, as estradas, o saneamento básico.

2. Não Rivalidade (Bens não rivais)

   A sua utilização por um indivíduo não reduz as quantidades disponíveis para os outros. Não existe rivalidade no consumo – se alguém usufrui do bem, não pode impedir outrem de usufruir também.

A rivalidade no consumo é a característica essencial para distinguir os tipos de bens:

• Públicos: Não rivalidade (ex: Defesa).
• Mistos: Rivalidade parcial, porque têm limites ao seu funcionamento, ficam lotados (ex: Escolas, Hospitais).
• Privados: Rivalidade Total.

Condições para praticar a exclusão:

• Possibilidade legal (ligada com direitos de propriedade)

  Exemplo de impossibilidade legal: As praias portuguesas.

• Viabilidade tecnológica

  Exemplo de impossibilidade tecnológica: A iluminação pública.

• Razoabilidade económica

  Exemplo: O estabelecimento é pago quando passa a ser um bem escasso. Passa a existir um mecanismo de exclusão.

Tipos de Intervenção: Despesa Pública em Bens e Serviços

Repartição dos Rendimentos

Para promover uma sociedade mais justa e a Equidade, o Estado deve:

• Assegurar a todos os cidadãos o acesso a certos bens e serviços considerados meritórios (cuidados básicos de saúde, ensino).
• Alterar a repartição primária de rendimentos resultantes do mercado, através de:
  • Progressividade do sistema fiscal.
  • Prestações sociais cobrindo situações de risco (doenças, desemprego) e diferenciadas em relação aos níveis de rendimento.

A Estabilidade

Nas economias de mercado, há períodos de crescimento económico e de recessão.

O Estado deve reduzir as flutuações e promover a estabilidade macroeconómica ao nível de:

• Emprego.
• Estabilidade de preços.
• Equilíbrio das contas externas.
• Crescimento económico.

Instrumentos de Intervenção Económica do Estado

• Planeamento económico.
• Políticas económicas e sociais, por exemplo:
  • Política fiscal.
  • Política de redistribuição do rendimento.
  • Política de emprego.
  • Política Orçamental.

Planeamento Económico

Os planos têm como função articular as diferentes políticas do Estado (económica, social, regional, cultural, ambiental) por forma a garantir o crescimento económico, a justiça social e o desenvolvimento harmonioso da sociedade.

• O Planeamento permite articular as iniciativas públicas e privadas para maximizar a satisfação das necessidades coletivas e individuais, utilizando o mínimo de recursos.
• Os planos, na medida em que exigem prévios diagnósticos, são úteis para ambos os setores para melhorar o conhecimento da realidade económica e social.
• Os planos podem ser de médio/longo prazo ou anuais (ex: OE).

São elaborados pelo Governo, aprovados pela AR, que também controla a sua execução.

Os planos aplicam-se de forma diferente aos setores de propriedade:

• Para o setor público, o plano é imperativo, têm de ser cumpridos os objetivos que ele estipula.
• Para o setor privado, o plano é indicativo, pois o Estado não pode obrigar os particulares a atingir esses objetivos. Deve o Estado criar incentivos para que os particulares colaborem. Por exemplo, se numa dada região se quer incentivar a produção de um bem, o Estado pode isentar de impostos, durante um dado período de tempo, as empresas que o façam.

Orçamento do Estado (OE)

É um documento onde se estabelece a previsão da natureza e do montante das despesas e receitas públicas realizadas anualmente. O OE é elaborado pelo Governo e apresentado à AR, que o aprova.

Funções do OE:

• Adaptação das receitas às despesas

  Não serão previstas despesas superiores às receitas e serão arrecadadas as receitas estritamente necessárias à efetivação das despesas previstas.

• Limitação das despesas

  Não serão realizadas despesas não previstas no orçamento ou por montantes superiores aos previstos.

• Exposição do Plano Financeiro do Estado

  Os cidadãos podem conhecer as áreas que a AP privilegia em cada ano e as fontes das receitas.

Despesas e Receitas Públicas: Sistema de Classificação

• Classificação Económica: Distingue receitas e despesas correntes e de capital.
• Classificação Funcional: Por funções: defesa, educação, segurança social, transportes, agricultura, etc.
• Classificação Orgânica: Segundo a orgânica governamental: Ministérios, Secretarias de Estado, etc.

Despesas Públicas

Gastos que se destinam à promoção de fins de interesse público e à satisfação das necessidades coletivas da população.

• As despesas públicas implicam receitas públicas. Nas finanças públicas, o montante das receitas é em função das despesas, nunca o contrário.

Exemplos de despesas correntes:

• Vencimentos.
• Transferências sociais (pensões de reforma e outros subsídios às famílias).
• Bens para funcionamento dos serviços.
• Pagamento de juros da dívida pública.

Exemplos de despesas de capital:

• Investimentos em capital fixo (construção de infraestruturas, aquisição de equipamento e tecnologias).
• Compra de ações.
• Concessão de empréstimos.
• Reembolso de empréstimos.

Receitas Públicas

Meios financeiros indispensáveis à cobertura das despesas públicas.

Classificação Económica das Receitas Públicas:

• Receitas Correntes: Geradas no período de vigência do OE. Voltam a repetir-se nos anos seguintes. Exemplo: Impostos diretos, Multas, Taxas, Contribuições Sociais, Rendimentos de propriedade, Venda de bens e serviços.
• Receitas de Capital: Podem não voltar a repetir-se nos anos seguintes. Exemplo: Venda do património, Venda de títulos de empréstimos concedidos, Contratação de empréstimos.

Classificação Jurídica das Receitas Públicas:

• Receitas Coativas (impostos, multas, taxas, contribuições sociais) – Obrigatórias.
• Receitas Patrimoniais.
• Receitas Creditícias.

Receitas Coativas

• São autoritariamente fixadas pelo Estado por via legislativa (lei).
• Não resultam de qualquer acordo ou negociação entre o Estado e os particulares.
• São prestações pecuniárias exigidas aos particulares que terão de se submeter a tal exigência.
• Subdividem-se em impostos, taxas e licenças, contribuições sociais e multas.

Receitas Patrimoniais

• Correspondem ao valor da venda, realizada pelo Estado aos particulares, de uma parcela do seu património.
• O seu preço não é autoritariamente pré-fixado, mas sim estabelecido por um acordo negociável.
• O Estado age como particular.
• Ex: as receitas provenientes da venda de edifícios ou terrenos, da exploração de matas nacionais, rendas de prédios pertencentes ao Estado e lucros das empresas públicas; Venda de participações, Juros.

Receitas Creditícias

• Receitas resultantes de empréstimos contraídos pelo Estado, autarquia local ou outras entidades públicas.
• O Estado contrai empréstimos (com autorização prévia da AR), originando dívida pública interna ou externa.
• Devem ter caráter excecional porque implicam o reembolso futuro acrescido de juros.

Saldos Orçamentais e Dívida Pública

Saldo Orçamental

Receitas - Despesas

• R > D = Saldo Positivo
• R < D = Défice
• R = D = Equilíbrio

Défice Orçamental (Regra da UE)

• < 3% do PIB (limite máximo)
• > 3% do PIB (situação de défice excessivo)

Dívida Pública (Regra da UE)

• Não pode ter mais que 60% do PIB.

Outros Saldos:

• Saldo Corrente: Receitas Correntes - Despesas Correntes.
• Saldo de Capital: Receitas de Capital - Despesas de Capital.

"Regra de Ouro" das Finanças Públicas:

Nunca devem ser pagas despesas correntes com receitas de capital.

Saldo Global ou Efetivo:

Receitas Efetivas (1) - Despesas Efetivas (2)

• (1) Total das receitas menos empréstimos contraídos e reembolso de concedidos.
• (2) Total das despesas menos empréstimos concedidos e reembolso de empréstimos contraídos.

É o saldo mais importante, pois indica o endividamento ou a capacidade de o diminuir.

(ps: juros são despesas correntes)

Saldo Primário:

(Caso se retirem os juros da dívida pública do cálculo da despesa primária: efetiva - juros = primários)

Receitas Efetivas - Despesas Primárias

SP = Receitas Efetivas - (Despesas Efetivas - Juros)

SP = Saldo Global + Juros

Dívida Pública

Montante monetário que o Estado deve aos credores em determinado momento.

• O défice orçamental leva o Estado a contrair empréstimos, originando dívida pública.
• Os empréstimos são reembolsados e obrigam ao pagamento de juros – Juros da dívida pública.

Tipos de Dívida Pública:

• Interna: Se os financiadores são residentes no país.
• Externa: Se os financiadores não são residentes no país.
• Flutuante: Para ultrapassar falhas momentâneas de liquidez, amortizada até ao final do exercício do OE.
• Fundada: Amortizada nos orçamentos dos anos seguintes.

Políticas Económicas e Sociais

São ações que o Estado desenvolve para atingir determinados objetivos previamente fixados.

• Para alcançar os objetivos, o Estado utiliza diversos instrumentos macroeconómicos (ex: no âmbito da política fiscal, utiliza como instrumento a taxa do imposto).
• Os objetivos podem entrar em conflito. Exemplo:
  • Redução do imposto sobre o rendimento → aumento da procura → aumento da oferta e redução do desemprego.
  • Mas, por outro lado: aumento da procura → aumento das importações → aumento do défice da balança de bens.

Políticas Económicas Conjunturais (ou de Estabilização ou de Curto Prazo)

• Destinam-se a corrigir desequilíbrios existentes no curto prazo (normalmente < 1 ano).

Políticas Económicas Estruturais (ou de Médio e Longo Prazo)

• Destinam-se a modificar estruturas em que assenta a economia, como, por exemplo, as políticas setoriais.
• Produzem efeitos a médio (1 a 5 anos) e longo prazo (+5 anos).