Estrutura Administrativa, Agentes Públicos e Responsabilidade do Estado

Organizações Administrativas e Estruturas da Administração Pública

Estudamos a estrutura interna da Administração Pública, os órgãos e pessoas jurídicas que a compõem. Nas estruturas da Administração Pública, são impostas aos entes públicos as atribuições. Dentro da Constituição Federal (CF), é feita a distribuição das competências aos Estados, Municípios e União, abrangendo áreas como assistência social, saúde, educação e cultura.

Competências e Desconcentração

No caso do município, incumbiria ao gestor executar todas as funções a ele impostas. O ideal é que se promova a desconcentração dos serviços para que seu resultado seja mais eficiente. O Decreto-Lei 200/67 regulamenta a estrutura da União.

• Desconcentração: Exemplo são as Secretarias de Saúde, Educação e Assistência Social (no âmbito municipal) ou os Ministérios (na União). Divide os órgãos e as atribuições que lhe foram dadas.

Descentralização

Na descentralização, as competências administrativas são distribuídas a pessoas jurídicas autônomas, criadas pelo Estado para tal finalidade. Exemplos incluem autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista.

Concentração vs. Desconcentração

Concentração – Órgãos: É o cumprimento de competências administrativas por meio de órgãos públicos despersonalizados e sem divisões internas. Trata-se de situação rara, pois pressupõe a ausência completa de distribuição de tarefas entre repartições públicas internas. É caracterizada por ser despersonalizada, sem divisão e sem repartições.

Desconcentração: As atribuições são repartidas entre órgãos públicos pertencentes a uma única pessoa jurídica, mantendo a vinculação hierárquica. Exemplos são os Ministérios da União, as Secretarias estaduais e municipais, delegacias de polícia, postos da Receita Federal, Subprefeituras, Tribunais e Casas Legislativas. Caracteriza a Administração Pública direta, com atribuições repartidas entre órgãos.

Espécies de Desconcentração

• Territorial ou Geográfica: As competências são divididas delimitando as regiões onde cada órgão pode atuar. Cada órgão público detém as mesmas atribuições materiais dos demais, variando somente o âmbito geográfico de sua atuação. Exemplos: Subprefeituras e Delegacias de Polícia.
• Material ou Temática: Distribuição mediante especialização de cada órgão em determinado assunto, como os ministérios da União. Distribui em uma mesma região, várias competências entre os órgãos, sem hierarquia.
• Hierárquicos ou Funcional: Utiliza como critério para repartição de competências a relação de subordinação entre os diversos órgãos. Exemplo: tribunais administrativos em relação aos órgãos de primeira instância (relação de subordinação entre ministro e Presidência).

Diferença Fundamental

A diferença entre concentração e desconcentração leva em conta a quantidade de órgãos públicos encarregados do exercício das competências administrativas. Por outro lado, a distinção entre centralização e descentralização baseia-se no número de pessoas jurídicas autônomas competentes para desempenhar tarefas públicas. A Lei 9.794/99 trata da distribuição das entidades.

Agentes Públicos (Art. 37 CF)

Agentes públicos são todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal. Eles normalmente desempenham funções do órgão, distribuídas entre os cargos de que são titulares, mas excepcionalmente podem exercer funções sem cargo. É todo aquele que de alguma forma exerça atividade pública, tendo ou não concurso, ou sendo nomeado ou não.

Categorias de Agentes Públicos

Os agentes públicos se repartem em quatro espécies ou categorias: agentes políticos, agentes administrativos, agentes honoríficos e agentes delegados.

• Lei n. 12.016/09 (Mandado de Segurança): Todo aquele que tem poder de decisão, mesmo que seja um mesário de eleição, está como autoridade coatora. Se praticar ilegalidade ou abuso de poder, sofrerá MS.
• Lei n. 8.429/92 (LIA - Lei de Improbidade Administrativa): Aplica-se a todo aquele que tenha vínculo com a administração, mesmo que contratado.

Categorias Após a EC 18/98

• Agentes Políticos: Componentes do Governo nos primeiros escalões, investidos por nomeação, eleição, designação ou delegação para o exercício de atribuições constitucionais. Atuam com plena liberdade funcional. Exemplo: Eleição (Cúpula diretiva). Divergência: Juízes e MP são servidores estatutários e são chamados de vitalícios.
• Ocupantes de Cargos em Comissão: Cargo que só admite provimento em caráter provisório, destinado às funções de confiança dos superiores hierárquicos. A admissão não depende de concurso (livre escolha da administração). A exoneração é “ad nutum” por decreto, a critério da administração.

Cargos de Confiança (Comissionados) vs. Função de Confiança

• Cargos de Confiança (Comissionados): Exclusivamente em comissão, de confiança da administração (ex: secretários). Pode ser exercido por servidor de concurso, desde que afastado do cargo efetivo (não acumula).
• Função de Confiança: Exclusivamente atribuída a um servidor efetivo, não precisa se desvincular, sendo uma atribuição a mais ao cargo (ex: FG).

Servidores Estatutários

No âmbito municipal, cada município cria sua legislação para tratar dos direitos do servidor. A Lei n. 8.112/90 aplica-se apenas no âmbito federal.

Estabilidade e Perda do Cargo

Servidores efetivos gozam de estabilidade após três anos de efetivo exercício em cargo efetivo, mediante concurso público (Art. 41, § 1º CF). A perda do cargo ocorre por:

• Sentença com trânsito em julgado.
• Processo administrativo disciplinar (com ampla defesa).
• Avaliação periódica de desempenho.
• Redução do índice da folha (LRF).

Vitalícios: Perda do cargo mediante sentença com trânsito em julgado. Estágio probatório de 2 anos.

Efetivos: Estágio probatório de 3 anos. Perda do cargo se houver processo administrativo disciplinar que conclua pela demissão, ou condenação civil por improbidade administrativa.

Contratos Temporários (Art. 37, IX CF)

Contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público (Lei 8.745/93 - exclusividade da União). Pode ser por Processo Seletivo Simplificado (prova de títulos). Em casos de Calamidade Pública ou emergência ambiental, pode haver dispensa de processo seletivo. O prazo máximo admite prorrogação de igual tempo.

Empregados Públicos

Admitidos por concurso público, regidos pela CLT. Possibilidade na Administração indireta e direta para funções subalternas. Não possuem estabilidade (exceto se contratados antes da CRFB/88 e em certas condições). A demissão deve ser motivada com processo administrativo, garantindo contraditório e ampla defesa (TST).

• Súmula 390 do TST: O servidor público celetista da administração direta, autárquica ou fundacional é beneficiário da estabilidade. Ao empregado de empresa pública ou sociedade de economia mista, mesmo admitido por concurso, não é garantida a estabilidade.

Acumulação de Cargos, Empregos e Funções (Rol Taxativo)

Permitida a acumulação de até 2 cargos, empregos ou funções, desde que haja compatibilidade de horários, nas seguintes hipóteses (Art. 37, XVI CF):

• Dois cargos de professor.
• Um de professor com um técnico ou científico.
• Dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde.
• Vereador (Art. 38, III CF).
• Magistrado + Magistério (Art. 95, parágrafo único, I CF).
• Membro do MP + Magistério (Art. 128, § 5º, II CF).

Cargo Público e Provimento

Cargo Público (Lei 8.112/90, Art. 3º): Conjunto de atribuições e responsabilidades vinculadas ao cargo.

Servidor Público (Art. 2º): Pessoa investida no cargo, assumindo-o com a assinatura do termo de posse.

Provimento: Ato administrativo hábil a promover o ingresso no cargo.

Tipos de Provimento

1. Quanto à Durabilidade (Art. 7º):
   • Efetiva: Decorre de concurso público, tende a ser duradouro (só dispensado por avaliação, redução de folha, sentença transitada em julgado ou processo administrativo).
   • Em Comissão: Pode ser exonerado a qualquer momento e sem justificação, depende da vontade do administrador.
2. Quanto à Preexistência de Vínculo (Art. 8º):
   • Originário: Não tinha nenhum vínculo anterior com a administração pública (ex: aprovado em concurso).
   • Derivado: Já tinha um prévio contato com a administração pública.

Formas de Provimento

• Nomeação: Forma de provimento originário.
• Promoção: Depende do sistema de carreira.
• Readaptação (Art. 24): O servidor, por incapacidade, fica impossibilitado de exercer a função, mas é readaptado em outra com atribuições e responsabilidades compatíveis.
• Reversão (Art. 25): Retorno do servidor aposentado por invalidez, se houver cargo vago e o aposentado solicitar (aposentadoria há menos de 5 anos).
• Aproveitamento (Art. 30): Retorno do servidor em disponibilidade (ex: órgão extinto). Provimento derivado.
• Reintegração (Art. 28): Reinvestidura ao cargo anteriormente ocupado (ex: quando o funcionário demitido retorna por ação judicial).
• Recondução (Art. 29): Retorno ao cargo anterior (ex: reintegração do anterior ocupante).

Investidura e Exercício

• Investidura (Posse - Art. 13): Ocorre com a assinatura do termo de posse, que deve constar atribuições, deveres, responsabilidades e direitos. Prazo: 30 dias do ato de provimento.
• Exercício (Art. 15): Prazo de 15 dias após empossado para iniciar as atividades.

Estágio Probatório e Estabilidade

• Estágio Probatório: Prazo de experiência para avaliar a condição do servidor. Vitalícios: 2 anos. Efetivos (Art. 41 CF): 3 anos (após EC 19/98).
• Confirmação (Art. 41, § 4º CF): Após o estágio, o servidor passa a gozar da estabilidade.
• Saída do Cargo: Exoneração (sem penalidades), Demissão (decorre de punição) ou Aposentadoria (Compulsória aos 70 anos ou Voluntária).

Regime Disciplinar e Responsabilização

Deveres (Art. 116, Lei 8.112/90) e Proibições (Art. 117).

Responsabilização:

• Civil: Reparação do dano ao patrimônio público.
• Penal: Resposta criminal (Decreto 207/01).
• Administrativa: Advertência, suspensão.

Apuração de Penalidade Administrativa

O prazo prescricional começa com o conhecimento do fato pela administração:

• 5 Anos: Demissão.
• 2 Anos: Suspensão.
• 180 Dias: Advertência.

Procedimento para Aplicação da Penalidade

• Sindicância: Pena máxima de suspensão de até 30 dias.
• Processo Administrativo Disciplinar (PAD): Sempre que a lei fixar a pena. A presença do advogado é dispensável.

Penalidades (Art. 127)

Advertência, Suspensão, Demissão, Cassação de Aposentadoria, Destituição do Cargo em Comissão ou da Função Comissionada.

Serviços Públicos

Setores de Atuação

Domínio Econômico (Art. 170 e 174 CF): Exige do Estado somente fiscalização e regulamentação, sendo a atuação direta competindo com o particular apenas nas hipóteses do Art. 173.

Serviços Públicos (Art. 175 e 176 CF): Incumbe ao Poder Público, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.

Definições e Elementos

Serviços públicos são atividades materiais ampliativas, definidas por lei ou CF como dever estatal, consistentes no oferecimento de utilidades e comodidades, prestadas pelo Estado ou seus delegados e submetidas ao regime do Direito Público, visando satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade.

Delimitação do Serviço Público

• Uti Singuli (Individuais): Usuários determinados e utilização particular e mensurável (ex: telefone, água domiciliar). Podem ser custeados por taxas.
• Uti Universi (Gerais): Atendem à coletividade no todo, sem usuários determinados (ex: polícia, iluminação pública). Não podem ser remunerados por taxas, mas sim por impostos.

Titularidade e Prestação

A titularidade é sempre do poder público (Pessoa Jurídica de Direito Público), mas a execução pode ser transferida a terceiros (indiretamente) por concessão, permissão ou delegação.

Princípios dos Serviços Públicos (Lei 8.987/95)

• Adequação (Art. 6º): Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas.
• Obrigatoriedade: A prestação não é discricionária, mas sim obrigatória para a administração.
• Atualização, Modernidade e Adaptabilidade: Compreende a modernidade das técnicas, equipamentos e instalações.
• Universalidade: Deve ser disponibilizado a todos.
• Transparência: Assegurada em todo serviço público.
• Continuidade: Não pode sofrer interrupção.
• Igualdade: Todos os usuários devem ser tratados de forma igualitária.

Formas de Prestação

• Direta: Taxa pessoal ou auxílio de particulares.
• Indireta por Outorga: Administração Pública Indireta. Responsabilidade subsidiária do Estado.
• Indireta por Delegação: Licitação (Concessão ou Permissão).

Classificação Quanto à Essencialidade

• Propriamente Ditos: Privativos do poder público (ex: defesa nacional).
• Utilidade Pública: Não é indispensável, mas conveniente e oportuno (ex: energia).

Classificação Quanto à Adequação

• Próprios do Estado: Atribuições essenciais (ex: saúde).
• Impróprios do Estado: Podem ser outorgados ou concedidos (ex: telefonia fixa).

Classificação Quanto à Finalidade

• Serviços Administrativos: Necessidades internas da Administração (ex: Imprensa Oficial).
• Serviços Industriais: (ex: Restaurantes Populares).

Responsabilidade do Estado

A Teoria da Responsabilidade Subjetiva do Estado exige dano, nexo causal e ação voluntária, baseada em culpa ou dolo.

A Teoria da Responsabilidade Objetiva do Estado exige apenas ação, dano e nexo causal.

Fases da Responsabilidade

• Teoria da Irresponsabilidade – Até 1973.
• Teoria da Responsabilidade Subjetiva – De 1874 a 1946.
• Teoria da Responsabilidade Objetiva – De 1947 até hoje.

Correntes Internas da Responsabilidade Objetiva

• Teoria do Risco Integral: Não admite excludentes (ex: acidentes do trabalho, DPVAT).
• Teoria do Risco Administrativo: Admite excludentes que rompem o nexo causal:
  • Culpa exclusiva da vítima.
  • Força maior (ex: enchente, se não previsível).
  • Culpa de terceiro (ex: atos de multidão).
  • Estado de necessidade.

Indenização

Pode ser administrativa ou judicialmente. Na esfera judicial, o prazo de prescrição é de 3 anos.

Ação Regressiva contra o Agente Público: Exige dolo ou culpa. O prazo prescricional é:

• Administração Pública Direta: Imprescritível (Art. 37, § 5º CRFB).
• Administração Pública Indireta: Prescrição de 3 anos (Art. 206, § 3º, V – Código Civil).