Governo local Espanha

FUNCIONÁRIO Putativo: estará na função de funcionário putativo todo o particular que tenha sido nomeado funcionário da administração em virtude de um ato administrativo nulo, mas que, no entanto, se encontra, efetivamente, a prestar trabalho pára a administração. Este é, assim, um funcionário aparente. (se o ato de nomeação for um ato anulável, já não teremos funcionário aparente (ou putativo), mas sim, um verdadeiro funcionário público, uma vez que, os atos anuláveis produzem todos os seus efeitos.

A importância do facto jurídico natural que é o tempo, reside aqui no seguinte: se se passar cinco, ou mais anos, sobre a data da nomeação de um funcionário nestas circunstancias, e desde que este esteja de boa-fé, entende-se, por via de critério fixado jurisprudencialmente, que o mesmo adquire por direito a alugar. (trata-se de uma situação em que a nulidade é sanável).

Não tendo passado mais de cinco anos sobre a data da nomeação, ou estando o funcionário de má-fé, mesmo que ultrapassado esse prazo, o mesmo é, imediatamente, exonerado. Mais do que isso, tem necessariamente que devolver à administração pública todas as quantias que haja recebido a título de vencimento, o que se justifica, uma vez que o ato de nomeação, sendo nulo, não criou um vínculo jurídico suficiente pára lhe titular o direito à retribuição. No entanto, este funcionário, poderá reaver estas quantias a título indemnizatório (através de uma áctio in rem versu).

Outra é de saber qual o valor jurídico dos atos administrativos praticados por um funcionário putativo. A resposta é simples: se não padecer de qualquer vício autónomo, o facto de serem praticados por um funcionário putativo, só por si, não gera a invalidade dos mesmos. As razões pára esta solução, são as seguintes: desde logo, e uma vez que a vontade da administração não é uma vontade subjetiva, mas sim, uma vontade normativa, ou orientada por lei, significa que, independentemente do funcionário e do seu estatuto, o ato praticado seria exatamente o mesmo. Em seguida, uma razão de ordem prática: seria muito difícil destruir os efeitos materiais de todos os atos administrativos praticados ao longo do tempo pelo funcionário putativo.

1. Admin publica em sentido material - procura-se saber de entre todas as possiveis atuações da administração, quais as que são verdadeiramente administrativas e como tal reguladas pelo direito administrativo. Assim, deve desde logo retirar-se do conceito material de admin publica todas as atuações desta levadas a cabo no exercício das funções legislativas e politicas. Deve ainda retirar-se deste conceito as atuações da administração ao abrigo do direito privado.

2. Admin publica em sentido formal - procura saber-se através de que formas a administração aparece a manifestar a sua vontade, designadamente, frente aós particulares. Essas formas são as seguintes: 1 regulamento administrativo; 2 ato administrativo; 3 contrato administrativo. Importa desde já fazer uma comparação entre aquelas duas primeiras formas. Assim, e por definição, o REGULAMENTO administrativo é um conjunto de normas jurídicas emanadas por um órgão da administração pública no exercício de poderes de direito administrativo (art 135 do cpa); o ATO administrativo é uma estatuição autoritária proferida por um órgão da administração no uso de poderes de direito administrativo relativa a uma situação individual e/ou concreta que visa produzir efeitos jurídicos positivos ou negativos (art 148 cpa). Assim, apresentam como semelhanças o facto de serem emanados pela administração ao abrigo do direito público. Apresentam no entanto, uma importante diferença: o REGULAMENTO como conjunto de normas jurídicas é sempre geral e abstrato. Significa isto que, o REGULAMENTO não tem destinatários determinados nem determináveis (generalidade) e que se aplica sucessivamente tantas quantas as vezes que ocorrer o evento da vida nele previsto (abstração). Já o ato administrativo é concreto porque tem um ou um conjunto de destinatários determinados ou determinaveis e é concreto porque esgota todos os seus efeitos numa unica aplicação. Se um determinado preceito jurídico aparecer a mitigar estas carácterísticas, ou seja, se uma decisão da administração for individual mas abstrata ou for geral mas concreta este mesmo preceito é tratar como ATO administrativo.

3. Admin publica em sentido organico (ou subjectivo) - pertence aqui saber quem prossegur a atividade administrativa. Esta atividade é prosseguida em primeira linha por pessoas coletivas. Estas pessoas coletivas serão na esmagadora maioria das vezes públicas. No entanto, nada impede que possa aparecer pessoas coletivas de direito privado a exercer funções administrativas, como é o caso dos concessionários. Certo é que estas pessoas coletivas são dotadas de um conjunto de poderes que lhes são acometidos por lei. E que se traduzem em feixes individuais de interesses públicos e têm que prosseguir e aós quais chamamos atribuições.

No entanto, tratando-se estas pessoas de organizações jurídicas carecem pára atuar de órgãos. Os órgãos destas pessoas coletivas detêm competências. As COMPETENCIAS são conjuntos de poderes funcionais, ou poderes-deveres (cada vez que o interesse público, o órgao é obrigado a exercer), que a lei fixa a cada um deles sem prejuízo da possibilidade da delegação de poderes. Por sua vez, ós órgãos enquanto ficções jurídicas carecem de pessoas fisícas (titulares) que exercitem as suas competencias. O nexo de ligação entre o órgão e o/os seu titular chama-se LEGITIMAÇÃO

1. ADMINISTRAÇÃO ESTADUAL - quando está em causa a prossecução de interesses públicos do Estado. Divide-se em Administração Direta e Administração Indireta. A Administração directa, o interesse público do Estado é prosseguido por órgãos que fazem parte da estrutura da pessoa coletiva do Estado. Esta administração (direta) pode ainda ser CENTRAL ou LOCAL, conforme aqueles órgãos que exerçam as suas competências sobre todo o território nacional (do governo) ou encontrem as suas competencias restringidas a uma determinada parcela territorial. (serviço de finanças). Na ADMINISTRAÇÃO INDIRETA o interesse público do Estado é prosseguido por órgãos que fazem parte de pessoas coletivas distintas do Estado e que este cria pára a prossecução de determinados interesses públicos. Como sejam: institutos públicos, as empresas públicas, as fundações públicas e algumas associações públicas.

 2. ADMINISTRAÇÃO AUTÓNOMA - quando esteja em causa a prossecução de interesses públicos distintos do Estado e que pertencem a outras pessoas coletivas verdadeiramente autónomas face ao mesmo. Os interesses públicos são seguidos naturalmente por órgãos que fazem parte das pessoas coletivas que a compõem. Estas pessoas coletivas são as designadas Autarquias Locais: Munícipios, Freguesias, Áreas Metropolitanas e um dia, quando vierem a ser criadas, as Regiões Administrativas. Fazem ainda parte da Administração Autonoma as Regiões Autonomas, e algumas associações públicas, como é o caso das ordens profissionais (ex: Ordem dos Advogados)

Poderes que se desenvolvem em cada um destes niveis de Administração:

 A administração ESTADUAL DIRETA verifica a caracteristica da desconcentração, significando isto que, o poder decisório é distribuido pelos vários órgãos que compõem a estrutura do Estado. Apesar disso a organização respetiva faz-se de acordo com um modelo hierárquico que contendo vários patamares distintos, implica que tendencialmente os órgãos do topo da hierarquia tenham mais competências do que os órgãos inferiores. Esta desconcentração é meramente funcional e pode ser originária ou derivada. É originária sempre que seja a lei que, direta e imediatamente, fixe a competencia de um determinado órgão. Será derivado nas situações em que um órgão através de um ato administrativo de delegação de poderes, confira a outro órgão a possibilidade de exercer uma ou mais das suas competências.

 Na ADMINSTRAÇÃO ESTADUAL INDIRETA fala-se em desconcentração personalizada, isto porque, mais do que a divisão de poderes pelos vários órgãos dentro da pessoa coletiva, faz-se uma distribuição de poderes por várias pessoas coletivas. Estas pessoas coletivas verificam autonomia patrimonial (o estado ao criar estas pessoas coletivas, faz-lhes uma dotação patrimonial, logo que estas pessoas coletivas adquirem personalidade jurídica, este património torna-se autonomo e pertencente a cada uma delas. Significa isto que é o úNicó que responde por eventais obrigações contraídas por estas pessoas coletivas perante terceiros), autonomia financeira (estas pessoas coletivas elaboram e executam os seus próprios orçamentos)  e autonomia administrativa (estas pessoas coletivas podem praticar atos administrativos).

ADMINISTRAÇÃO AUTÓNOMA - neste nível fala-se em descentralização uma vez que a divisão do poder se faz aqui por pessoas coletivas verdadeiramente autonomas face ao estado, uma vez que prosseguem interesses públicos próprios. Pára além das referidas carácterísticas de autonomia em relação às pessoas coletivas que figuram na administração indireta, aquelas que prosseguem a administração autonoma têm um grau muito superior de autonomia. Desde logo, diz-se que esta autonomia é necessária porque resulta de um imperativo constitucional que é génerico, em virtude da multiplicidade de interesses, e ainda uma autonomia democrática, uma vez que os seus principais órgãos são eleitos por sufrágio direito e universal. Estas pessoas coletivas, têm autonomia de fixação de taxas e de preços.

Poderes de controlo do estado que se verificam sobre cada um dos niveis:

 ADMINISTRAÇÃO DIRETA: fala-se aqui em poder de direção, significa isto que o órgão que dirige tem a possibilidade de fixar ao órgão dirigido os fins a atingir bem como os meios atavés dos quais atingir esses fins. Este é naturalmente um poder de controlo mais denso no nosso sistema jurídico administrativo e inclui a possibilidade do órgão que dirige emanar ordens ao órgão dirigido que tem necessariamente de as acatar, salvo as excepções previstas na lei.

ADMINISTRAÇÃO ESTADUAL INDIRETA: fala-se aqui de SUPERINTENDENCIA. Neste âmbito o órgão que superintende tem a possibilidade de fixar os fins ao órgao superintendido, mas já não lhe pode fixar os meios através dos quais atingiu esses fins. No entanto, o órgão superintendente detém sempre um poder lato de fiscalização de atuação das entidades superintendidas podendo inclusivamente em determinadas circunstancias dirigir instruções vinculativas. 

ADMINISTRAÇÃO AUTONOMA: aqui tratando-se do poder menos denso de controlo, fala-se em tutela. Por definição, a tutela engloba duas vertentes: a fiscalização de mérito e a fiscalização de legalidade. No segundo caso o órgão tutelante vai avaliar da conformidade da atuação do órgão tutelado. No primeiro caso, o órgão tutelante, vai avaliar da conveniencia e oportunidade dessa mesma atuação.

No nosso sistema de administração pública, apenas se admite, no que respeita à Administração Autónoma, a tutela de legalidade. Aceitar a tutela de mérito significaria permitir que o estado se emisqui-se nos interesses das autarquias locais, o que, só por si, acabaria com uma ideia da sua autonomia.

Entre nós, as espécies de tutela de legalidade aceites são: Tutela Inspetiva, Tutela Sancionatória, Tutela Integrativa (que inclui a tutela anulatória, mas não a tutela revogatória) e ainda em determinadas circunstâncias, a Tutela Substitutiva.

REGULAMENTOS ADMINISTRATIVOS Nos termos do artigo 135cpa o regulamento é um conjunto de normas jurídicas gerais e abstratas, emanadas pela Administração Pública no exercício de poderes jurídico-administrativos. Os regulamentos, embora apresentem, face à lei, duas caracteristicas semelhantes, que são a generalidade e a abstração, têm no entanto, importantes diferenças em relação à mesma. Desde logo, a lei é emanada no exercício do poder legislativo. Depois, a lei é hierarquicamente superior ao regulamento, nos termos do príncipio da legalidade administrativa e do princípio da juridicidade.

Os regulamentos administrativos podem dividir-se em REGULAMENTOS INTERNOS E REGULAMENTOS EXTERNOS.

No primeiro caso, o efeito dos regulamentos apenas se produzem no ceio da administração. Assim, não se encontram sujeitos ao regime previsto nos artigos 135 e seguintes do cpa.

 No segundo caso, os efeitos projectam-se pára fora da Administração podendo assim, potencialmente, lesar direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares. Estes sim, estão regulados no cpa (135 e seguintes). 

 Os regulamentos externos dividem-se por sua vez em: REGULAMENTOS ESPECIAIS E REGULAMENTOS GERAIS

Os primeiros destinam-se a regular as chamadas relações especiais de poder. São situações em que um determinado particular apresenta um estatuto pessoal, especial face à administração e que o distingue de todos os outros (ex: alunos das universidades, xxx).

 Os segudos aplicam-se tendencialmente a todas as pessoas. Estes regulamentos gerais podem revestir entre nós naquilo que mais importa duas espécies: REGULAMENTOS EXECUTIVOS (ou de execução) e REGULAMENTOS INDEPENDENTES, aceitam-se ainda os chamados REGULAMENTOS COMPLEMENTARES.

 REGULAMENTOS EXECUTIVOS: estes destinam-se a pormenorizar a lei de forma a torna-lá aplicável na prática. Estes regulamentos não criam direito novo e têm necessáriamente que referenciar a lei que visam regulamentar. Têm ainda, necessariamente, que ser publicados no diário da república, são o exemplo mais frequente desta espécie de regulamento, as portarias.

  REGULAMENTOS INDEPENDENTES: estes são plenamente inovadores e tratam determinadas matérias pela primeira vez. Assim sendo, não carecem naturalmente de referenciar qualquer lei que visem regulamentar. No entanto, a lei (lei habilitante geral) fixa as convições de legalidade pára que esta espécie de regulamento possa ser válidamente emanado (ao abrigo do princípio da legalidade). A lei fixa então a competência subjectiva, a competência objectiva, e a forma destes regulamentos. Há agora que distinguir, pára avaliar destas questões, entre REGULAMENTOS INDEPENDENTES PRÓPRIAMENTE DITOS (ou REGULAMENTOS INDEPENDENTES DO GOVERNO) e REGULAMENTOS AUTÓNOMOS (ou regulamentos da administração autónoma)

--> quanto aós regulamentos independentes do governo: competencia subjectiva: pretende aqui saber-se quem pode emana-los: o governo; competencia objectiva: procura aqui saber-se que matérias podem ser objecto destes regulamentos: a resposta encontra-se na alínea g do art 199 da crp; finalmente, e quanto à forma, nos termos do número 6 do art 112 da crp, revestem a forma de decretos-regulamentares. Estes regulamentos carecem igualmente de públicação no diário da república.

--> REGULAMENTOS AUTONOMOS: competencia subjectiva: têm-na as autarquias locais e as associações públicas que pertençam e ao nível da administração autónoma; competência objectiva: é afixado casuísticamente em relação a cada uma das entidades que faz parte da administração autonoma; em relação à forma, existem várias possibilidades, sendo a mais frequente a das posturas (municipais).

A emanação do regulamento é feita mediante um procedimento próprio previsto nos artigos 136 e seguintes do cpa.

FACTOS JURÍDICOS NO DIREITO ADMINISTRATIVO

 Classificação dos factos jurídicos:

1. Os factos dividem-se em FACTOS NATURAIS e FACTOS HUMANOS: são naturais aqueles que ocorrem sem a participação do homem. São humanos aqueles cuja verificação depende da intervenção do homem. Dos factos humanos, vamos dividi-los em: INVOLUNTÁRIOS E VOLUNTÁRIOS. No primeiro caso, o facto ocorre independentemente da vontade do homem (ex: a morte, nascimento). No segundo caso, o facto só ocorre porque se verifica a vontade humana. Aós factos jurídicos voluntários chamamos ACTOS JURÍDICOS. Estes, por sua vez podem ser: ACTOS JURÍDICOS SIMPLES ou ACTOS JURÍDICOS COMPLEXOS que são os negócios jurídicos.

 No atos jurídicos simples, os efeitos produzem-se independentemente da vontade (funcional) do sujeito que os pratica porque decorrem necessariamente da lei. No caso dos negocios jurídicos, os efeitos só se verificam na medida em que as partes os queiram ver produzidos.

Os NEGOCIOS JURIDICOS, que se traduzem numa ou mais manifestação de vontade tendentes à produção de efeitos jurídicos tutelados pelo direito, podem dividir-se em UNILATERAIS e BILATERAIS.

Os negocios dizem-se UNILATERAIS quando têm apenas uma parte, ou seja, basta uma manifestação de vontade pára que os efeitos se produzam (testamento). Os BILATERAIS têm duas partes (ou mais). -- critério de número de partes (a mesma parte pode conter várias pessoas).

Aós negócios jurídicos bilaterais chama-se CONTRATO. Estes, podem ainda ser CONTRATOS UNILATERAIS (quando deles resultem obrigações apenas pára uma das partes) e CONTRATOS BILATERAIS (quando deles resulta obrigações pára ambas as partes).

INFLUENCIA DOS FACTOS NATURAIS NO DIREITO ADMINISTRATIVO

 O decurso do TEMPO assume relevancia nos seguintes institutos jurídicos:

1. Usucapião - trata-se de um direito real de aquisição que permite ao seu titular vir a adquirir o direito de propriedade sobre uma coisa móvel ou imóvel invocando a manutenção da posse dessa coisa durante um certo lapso de tempo. Uma vez que invocada como forma de aquisição da propriedade, o que pode ser feito através de um processo judicial ou um procedimento administrativo material de justificação a usucapião admite, no entanto oposição. Os períodos de tempo pára invocação da usucapião variam consoante se trata de coisa móvel ou coisa imóvel. Sendo no caso das coisas móveis de 3 a 6 anos e no caso das imóveis de 10 a 20 anos. Esse tempo varia ainda em função das carácterísticas da posse, sendo que é menor nos casos de melhor posse e maior nos casos de pior posse. A melhor posse corresponde à posse titulada, pública, pacifica e de boa-fé. A pior posse corresponde à posse não titulada, oculta, violenta e de má-fé. Há agora que responder a duas questões, como: Podem os particulares usucapir bens da Administração Pública? --> Os particulares nunca podem usucapir bens do domínio público da Administração, no entanto podem faze-lo em relação aós seus bens de domínio privado, ainda que assim seja, na prática, será difícil aós particulares adquirirem o direito de propriedade, uma vez que em sede de oposição basta à administração invocar razões de interesse público acabando assim com a pretenção do particular. Pode a Administração Pública usucapir bens dos particulares? --> Sim, em pé de igualdade, com qualquer particular.

2. Imemorial - Embora seja semelhante ao instituto da usucapião, uma vez que também depende da posse ou da utilização de um determinado bem pelos particulares durante um certo período de tempo, apresenta face à usucapião duas diferenças principais: Não cede pára titular a possibilidade de aquisição do direito de propriedade // O período necessário pára a invocação do IMEMORIAL é superior: 30 anos segundo critério fixado pela jurisprudencia. O imemorial pode ser invocado nas seguintes situações: > pára obrigar a administração pública a tolerar a utilização de um bem público que, de outra forma, não toleraria. > Pode servir como um meio de prova em determinados atos de registo predial.

3. Funcionário-Potativo - (as ilegalidades dos atos administrativos (ou vicios no ato administrativo) podem dar lugar a três consequencias jurídicas distintas: 1. INEXISTENCIA JURÍDICA; 2 INVALIDADE; 3 MERA IRREGULARIDADE - vicios não invalidantes. As invalidades do ato administrativo podem revestir duas formas: a anulabilidade e a nulidade. No direito administrativo a regra é a de que as ilegalidades, ou vicios, determinam a invalidade do ato, sobre a forma da ANULABILIDADE (art 163cpa) 

4. Caducidade e Prescrição - O decurso de tempo pode ainda levar à caducidade ou à prescrição de determinados direitos ou de determinadas situações jurídicas. No primeiro caso, caducidade, extingue-se quer, a possibilidade do exercício de um direito, quer o próprio direito. Na perscrição extingue-se a possibilidade do exercício de um direito, mas não se extingue esse direito.

ANULABILIDADE E NULIDADE:

- desde logo há uma diferença ao nível dos motivos que conduzem a uma e outra destas consequencias. No que respeita à NULIDADE, esta prende-se essencialmente  com motivos de ordem pública nos termos genéricos do art 289 no CC. No que respeita à ANULABILIDADE esta culmina essencialmente violações a principios do direito privado, tal como resulta também em termos genéricos da interpretação do art 287cc. No entanto, no âmbito do direito administrativo, a aplicação de uma ou de outra destas consequencias é ditada pela gravidade do vício que afeta o ato administrativo (cfr. Art 163 e 161 do cpa)  - tempestividade: em regra, e ainda, nos termos genéricos do cc, a arguição, ou invocação, da nulidade não depende de prazo. Já a da anulabilidade depende de prazo que é estabelecido nos termos do artigo 187. No direito administrativo, se de facto, a invocação da nulidade não depende, também, de prazo, já a arguição da anulabilidade depende de um prazo máximo de três meses (art 58 código de processo nos tribunais administrativos)- legitimidade: a nulidade, em termos genéricos, pode ser invocada por qualquer interessado. A anulabilidade só pode ser invocada pelas pessoas em cujo interesse a lei estabeleceu essa anulabilidade (287cc). Em direito administrativo, na prática, a legitimidade é identica nos dois casos. - a nulidade é de conhecimento oficioso, o que significa que, o tribunal pode declara-lá mesmo que não tenha sido invocada. Ao contrário, a anulabilidade, não é de conhecimento oficioso, ou seja, depende sempre da sua invocação.

DIFERENÇA QUANTO À PRODUÇÃO DE EFEITOS JURÍDICOS: o ato anulável produz todos os seus efeitos até ser (eventualmente) anulado. O ato nulo, diz-se, não produz efeitos. No entanto, há aqui que considerar a seguinte ressalva: o ato nulo não produz efetivamente o(s) efeitos jurídicos tipicos a que tende. No entanto, produz, normalmente, outros efeitos jurídicos e efeitos materiais (efeitos colaterais dos atos nulos).