H2: Competência, Política e Responsabilidade Ambiental no Brasil

Competência em Matéria Ambiental

Tipos de Competência

• Administrativa: Refere-se à exploração, autorização, permissão ou concessão, e à fiscalização (aplicação de AIA – Auto de Infração Ambiental com Multa).
• Legislativa: Refere-se à criação de leis, decretos e resoluções.

Predominância do Interesse

Em relação aos entes públicos (União, Estados/DF e Municípios), a competência se define dependendo da predominância do interesse. O que norteia a repartição de competências é a predominância do interesse, segundo o qual à União caberá aquelas matérias de predominante interesse geral, nacional, ao passo que aos Estados tocarão as matérias e assuntos de predominante interesse regional, e aos Municípios os predominantes interesses locais (TRENNEPOHL, 2010, p. 67).

Competências Constitucionais (CF/88)

1. Competência Administrativa Exclusiva da União (Art. 21 da CF)

   Cabe exclusivamente à União (não se admite delegação) explorar os portos (marítimos/fluviais); instituir gerenciamento de recursos hídricos e autorizar (outorga) a exploração; explorar atividade nuclear, dentre outras.

2. Competência Administrativa Comum (Art. 23 da CF)

   Competência administrativa/material comum entre União, Estados/DF e Municípios para proteger, combater, acompanhar, controlar, fiscalizar, etc., atividades poluidoras/predatórias. Deriva do poder de polícia desses entes públicos.

   Principais Entes Fiscalizadores: Podem aplicar o AIA – Auto de Infração Ambiental àquele que comete infração, crime ou dano ambiental:

   • União: IBAMA - Autarquia Federal (Desmatamento/desflorestamento, tráfico de animais, etc.).
   • Estado de SP: CBRN (Coordenadoria de Biodiversidade e Recursos Naturais) (Poluição da flora, da fauna, etc.), CETESB (Companhia Ambiental do Estado de São Paulo) (Poluição, licenciamento, etc.) e Polícia Militar Ambiental (Poluição de rios, pesca ilegal, crimes contra animais, etc.).
   • Município: SMMA - Secretaria Municipal de Meio Ambiente (Corte/poda drástica de árvores, descarte irregular de lixo/em local indevido, etc.).

3. Competência Legislativa Privativa da União (Art. 22 da CF)

   Segundo tal dispositivo, cabe privativamente à União legislar (pode delegar aos Estados por Lei Complementar) sobre direito agrário/marítimo e sobre água, energia, jazida e demais recursos naturais, e, por fim, sobre atividade nuclear.

4. Competência Legislativa Concorrente (Art. 24 da CF)

   Cabe à União e aos Estados, de forma concorrente, ou seja, ao mesmo tempo, um na falta do outro, legislar sobre direito urbanístico (meio ambiente artificial ou urbano); sobre floresta, caça/pesca/recursos naturais/patrimônio cultural; sobre responsabilidade ambiental, etc.

5. Competência Legislativa Municipal

   Aparentemente, o município não tem competência legislativa em matéria ambiental. Só aparentemente, pois a doutrina ambiental, ao analisar o Art. 30 da CF, é unânime em afirmar que os municípios podem legislar sobre matéria ambiental de interesse local e de forma suplementar à legislação federal e/ou estadual.

Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81 – LPNMA)

O Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA)

O SISNAMA é um sistema, não um órgão físico, que congrega os órgãos e instituições ambientais da União, dos Estados, do DF e dos Municípios, cuja finalidade primordial é dar cumprimento aos princípios constitucionalmente previstos e às normas instituídas.

Órgãos que Compõem o SISNAMA

1. Conselho de Governo

   Órgão superior que assessora o Presidente da República na formulação das diretrizes e da Política Nacional do Meio Ambiente. Normalmente composto por membros de confiança da Presidência.

2. CONAMA (Conselho Nacional do Meio Ambiente)

   Órgão consultivo e deliberativo que assessora, estuda e propõe ao Conselho de Governo diretrizes e políticas ambientais. Delibera sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente por meio de Resoluções, estabelecendo normas e padrões federais que deverão ser observados pelos Estados e Municípios; os quais possuem liberdade para estabelecer critérios de acordo com suas realidades, desde que não sejam mais permissivos. É a última instância de julgamento (que decide) dos processos administrativos (recursos).

3. MMA (Ministério do Meio Ambiente)

   Órgão Central que planeja, coordena, controla e supervisiona a política nacional e as diretrizes estabelecidas para o meio ambiente, executando a tarefa de congregar os vários órgãos e entidades que compõem o SISNAMA.

4. IBAMA (Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis)

   Órgão vinculado ao MMA que formula, coordena, fiscaliza, controla, fomenta, executa e faz executar (que vai a campo) a política nacional do meio ambiente e da preservação e conservação dos recursos naturais. É uma autarquia federal com autonomia financeira. Tem atuação quando há interesse geral ou nacional.

5. CETESB / CBRN

   Órgãos seccionais/estaduais responsáveis pela execução de programas, projetos, controle, fiscalização e licenciamento das atividades/empreendimentos degradadores ou potencialmente degradadores do meio ambiente. Têm atuação quando há interesse regional.

6. SMMA (Secretaria Municipal de Meio Ambiente)

   Órgãos locais responsáveis pelo controle e fiscalização de atividades degradadoras. Têm atuação quando há interesse local.

Diretrizes e Objetivos Gerais (Art. 2º da Lei 6.938/81)

A política é elaborada através de normas e planos destinados a orientar os entes públicos da federação, em conformidade com o Art. 2º da Lei 6.938/81:

• Preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental;
• Assegurar condições ao desenvolvimento socioeconômico;
• Promover os interesses da segurança nacional;
• Racionalização dos recursos naturais (ar, água, solo, subsolo);
• Educação ambiental e proteção da dignidade da pessoa humana.

Instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente (Art. 9º da Lei 6.938/81)

Os instrumentos da PNMA, distintos dos instrumentos materiais noticiados pela Constituição, dos instrumentos processuais, legislativos e administrativos, são apresentados pelo Art. 9º da Lei 6.938/81:

1. Estabelecimento de padrões de qualidade ambiental;
2. Zoneamento ambiental;
3. Avaliação de impactos ambientais;
4. Licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;
5. Incentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação ou absorção de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental;
6. Criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público federal, estadual e municipal, tais como áreas de proteção ambiental, de relevante interesse ecológico e reservas extrativistas;
7. Sistema nacional de informações sobre o meio ambiente;
8. Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumento de Defesa Ambiental;
9. Penalidades disciplinares ou compensatórias ao não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção da degradação ambiental;
10. Relatório de Qualidade do Meio Ambiente, a ser divulgado anualmente pelo IBAMA;
11. Garantia da prestação de informações relativas ao Meio Ambiente, obrigando-se o Poder Público a produzi-las, quando inexistentes;
12. Cadastro Técnico Federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras dos recursos ambientais;
13. Instrumentos econômicos, como concessão florestal e seguro ambiental, entre outros;
14. Termo administrativo que limita o uso de toda a sua propriedade ou de parte dela para preservar, conservar ou recuperar os recursos ambientais existentes, instituindo servidão ambiental.

Licenciamento Ambiental

Definições

• Licenciamento: É o procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e operação de obras/empreendimentos/atividades que utilizam recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente degradadoras/poluidoras.

• Licença: É o ato administrativo (permissão, autorização, anuência) resultante do processo de licenciamento ambiental. Estabelece condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, visando evitar o uso incomum, atípico ou nocivo do bem ambiental.

Quem Precisa de Licenciamento Ambiental?

Em regra, toda atividade/empreendimento/obra de efetiva ou potencial degradação ambiental. Exemplos (conforme anexo da Resolução 237/97 do CONAMA): usina hidrelétrica, usina nuclear, obra de infraestrutura urbana, mineradora, indústria metalúrgica, indústria de madeira, indústria de papel e celulose, indústria de couro, indústria química, indústria alimentícia (frigorífico), indústria de açúcar e álcool, aterro sanitário, posto de combustível, etc.

Estudos de Impacto Ambiental

• EIA (Estudo de Impacto Ambiental)

  Estudo técnico/científico, detalhado e profissional que apresenta os impactos do empreendimento/atividade e as alternativas/ações mitigadoras. Deve preceder o licenciamento ambiental sempre que o empreendimento/atividade/obra for considerado de significativa/grande degradação ambiental (Art. 9º, III, da Lei 6.938/81; Dec. 99.274/90; Resolução 01/86 do CONAMA; Art. 225, § 1º, IV, CF e Art. 3º, caput, da Resolução 237/97 do CONAMA).

• RIMA e RAP

  RIMA (Relatório de Impacto Ambiental): É um resumo do EIA, com linguagem acessível para o público/população em geral.

  RAP (Relatório Ambiental Preliminar): Mais simples e sucinto do que o EIA/RIMA, exigível quando a atividade/empreendimento não for de significativa/grande degradação ambiental.

Passos do Licenciamento

1. Definição do órgão ambiental licenciador;
2. Preenchimento de requerimento com projetos e estudos, a ser protocolado junto ao órgão licenciador;
3. Análise preliminar do órgão licenciador do projeto, documentos e estudos;
4. Se necessário, solicitação de esclarecimentos e complementos;
5. Realização ou dispensa de audiência pública;
6. Solicitação de novos esclarecimentos e complementos decorrentes da audiência pública;
7. Emissão pelo órgão licenciador de parecer técnico conclusivo e/ou, quando couber, de parecer jurídico;
8. Deferimento ou indeferimento do pedido de licença, com publicidade em jornal.

Órgãos Licenciadores e Competências

1. IBAMA (Federal)

   Autarquia/órgão federal, licencia empreendimento/atividade/obra que gera impacto ambiental de âmbito internacional (Brasil e algum país vizinho), nacional (quando atinge mais de um Estado) e quando envolver material radioativo. Pode delegar aos Estados o licenciamento, uniformizando as exigências.

2. CETESB e CBRN (Estaduais)

   Órgãos Estaduais, que licenciam empreendimento/atividade/obra que atinge mais de um município. Podem receber delegação da União para licenciar.

3. SMMA (Municipal)

   Órgãos municipais, que licenciam empreendimento/atividade/obra de âmbito local. Podem receber delegação do Estado. O município deve implementar o Conselho do Meio Ambiente (Art. 20, Res. 237/97 do CONAMA). Nem toda Secretaria exerce essa função, por não estar apta ou por não ter funcionários para tanto.

Espécies de Licenças (Etapas)

1. Licença Prévia (LP)

   É concedida na fase preliminar do planejamento, aprovando a localização e concepção do empreendimento/atividade/obra, atestando a viabilidade ambiental, bem como estabelecendo requisitos e condicionantes que deverão ser atendidas nas próximas fases. Tem prazo de validade máximo de 05 anos.

2. Licença de Instalação (LI)

   Deve ser precedida pela LP e autoriza a instalação/construção do empreendimento/atividade/obra, conforme planos/projetos aprovados. Tem prazo máximo de 06 anos para a instalação.

3. Licença de Operação (LO ou LF)

   Sucede a LI e autoriza a operação (funcionamento) do empreendimento/atividade/obra. O prazo dessa licença é: mínimo de 04 anos e máximo de 10 anos.

Modificação, Suspensão e Cancelamento

A licença ambiental não gera direito adquirido nem significa álibi para poluir ou degradar. Toda licença é temporal ou temporária, podendo ser modificada, suspensa ou cancelada, por meio de decisão fundamentada do órgão licenciador, quando, por exemplo, houver violação ou inadequação dos requisitos ou condicionantes, omissão ou falsa informação relevante ou superveniência de grave risco ambiental ou à saúde da população – conforme Art. 19 da Resolução 237/97 do CONAMA.

Responsabilidade Ambiental

Princípio do Poluidor-Pagador

A responsabilidade ambiental deriva desse princípio, do seu caráter repressivo. Em matéria ambiental vigora o princípio da prevenção, que constitui o conjunto de ações voltadas a evitar a degradação ambiental. Todavia, como nem sempre a prevenção é suficiente para coibir infrações/crimes/danos ambientais, haverá a necessidade de intervenção estatal por meio da via repressiva, ou seja, da responsabilização administrativa, penal e civil do causador do dano.

Tríplice Responsabilidade e Cumulatividade

A responsabilidade ambiental, segundo a CF/88 (Art. 225, § 3º), responsabiliza o infrator/criminoso/agente causador de dano em 03 esferas jurídicas, ou seja, previu-se a tríplice responsabilidade.

Ausência de Bis in Idem: Consagrou-se a regra de cumulatividade de sanções, visto que as sanções podem ser administrativas, penais e civis, e, além de protegerem objetos distintos, estão sujeitas a regimes jurídicos diversos.

Infração Administrativa

É toda ação ou omissão que viola regra jurídica de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente (Art. 70, caput, Lei 9.605/98).

Principais Tipos de Infrações (Lei 9.605/98)

• Contra a Fauna (Arts. 29 a 37): Matar/caçar profissionalmente ou não animal nativo ou silvestre (exceto caçar ou matar para subsistência); introduzir animal exótico no país; exportar pele ou couro animal; comercializar produtos para caça; pescar em época de piracema ou sem autorização ou fora dos limites; praticar maus-tratos (crueldade) a animal domesticado ou não (vaquejada/rodeio), etc.

• Contra a Flora (Arts. 38 a 53): Destruir ou desmatar floresta ou vegetação natural; deixar de averbar a reserva legal; destruir/cortar árvore em logradouro público sem autorização; colocar fogo em floresta ou vegetação natural/queimada não autorizada; comercializar motosserra; soltar balão (não tripulado e com fogo), etc.

• Relativas à Poluição (Arts. 54 a 61): Atmosférica (indústrias que emitem gases fora dos padrões permitidos ou sem equipamento de controle); hídrica (jogar esgoto em rios/córregos); sonora/visual; descarte irregular de resíduos sólidos (jogar lixo em local indevido); queimar resíduos sólidos ou descartes; fabricar veículos sem equipamentos de controle, etc.

• Contra Equipamentos Urbanos e/ou Patrimônio Cultural (Arts. 62 a 69): Destruir, inutilizar ou deteriorar (vandalizar) arquivo, museu, biblioteca, ou prédio público; construir em solo não edificável (pelo seu valor paisagístico, turístico, histórico, religioso); pichar edificação alheia/monumento urbano/público (Grafitar não é infração), etc.

Órgãos Competentes para Fiscalizar/Autuar

Podem lavrar AIA (Auto de Infração Ambiental) os órgãos integrantes do SISNAMA:

• IBAMA (órgão federal = interesse nacional): Desmatamento ou tráfico de animais.
• CETESB/CBRN e Polícia Ambiental (órgãos estaduais = interesse regional): Instalação de aterro sanitário, poluição atmosférica ou hídrica, pesca predatória.
• SMMA – Secretaria Municipal de Meio Ambiente (órgão municipal = interesse local): Corte de árvore sem autorização em logradouro público e descarte de lixo em local indevido.

Principais Sanções Administrativas (Art. 72 da Lei 9.605/98 e Art. 3º do Dec. 6.514/08)

Estão ligadas ao denominado Poder de Polícia, que é a prerrogativa confiada à administração pública para disciplinar, condicionar, restringir, limitar, frenar o exercício de atividades dos particulares para a preservação dos interesses da coletividade (meio ambiente ecologicamente equilibrado essencial à sadia qualidade de vida).

Processo Administrativo (Art. 71 da Lei 9.605/98)

O processo administrativo começa com a lavratura do AIA. Toda infração e o seu consequente AIA deve ser apurado por meio de processo administrativo. O autuado/infrator terá garantido o devido processo legal, ou seja, ampla defesa e contraditório.

Principais Fases:

1. Lavratura do AIA.
2. O autuado/infrator poderá apresentar Defesa ou Impugnação em 20 dias a partir da ciência do AIA.
3. Julgamento/decisão pela procedência ou improcedência do AIA.
4. Em caso de decisão desfavorável, o autuado/infrator poderá interpor Recurso à instância superior (CONAMA – Conselho Nacional do Meio Ambiente).
5. Se o julgamento/decisão for pelo improvimento do recurso, o autuado/infrator deverá pagar o valor da multa em 5 dias a contar do recebimento da notificação.
6. Se o infrator/autuado não pagar, o valor devido será inscrito na dívida ativa pública, sendo passível de Execução Fiscal (Lei 6.830/80) pelo poder público. Podendo haver penhora, exceto sobre imóvel urbano bem de família (Lei 8.009/90) ou rural (pequena propriedade rural = familiar = Art. 833, NCPC).

Prescrição

Prescreve em 05 anos a ação da administração para apurar a infração administrativa ambiental, a contar da data em que a infração foi praticada ou, no caso de infração continuada, a partir do momento em que esta cessar. Conforme preconiza o Art. 21 do Decreto 6.514/08.