A Inversão de Papéis e a Crise dos Três Poderes

Introdução à Divisão de Poderes

A divisão entre as funções de legislar, de executar e de se manifestar, julgando os conflitos, bem como entre as atividades necessárias à gestão do Estado em um ambiente de res publica, difundida como divisão de poderes, com atribuições precípuas, porém não exclusivas a cada um, é lição antiga deixada por Montesquieu que procurava, assim, evitar qualquer forma de tirania, e hoje é considerada um mandamento básico e elemento estrutural ao Estado democrático e de direito.

Nesse cenário, o processo legislativo evolui a passos lentos, o que motiva e tem justificado, na perspectiva do Poder Executivo, o recurso, com frequência, a um instrumento de exceção: a medida provisória. Este é um documento que, desde sua edição, é dotado de força de lei e que, por isso, deve ser apreciado em até 60 dias pelo Poder Legislativo; em não o sendo, desde então obstaculizará a pauta dos encaminhamentos.

Se as repercussões das iniciativas legislativas do Poder Executivo não são desprezíveis, muito menos o são as do Judiciário, pois a este não foi delegado o poder político. Assim, tanto no plano da doutrina e dos princípios, quanto na práxis do funcionamento do Estado e dos governos, este é um tema que demanda estudo mais aprofundado.

A Bipartição dos Poderes segundo Locke

Entretanto, a teorização moderna sobre a divisão dos poderes ocorreu somente no século XVII, quando Locke (2006) retoma o tema em seu Segundo tratado sobre o governo, ao propor a bipartição dos poderes, ou seja, a separação do Legislativo da influência do poder do monarca inglês, o Poder Executivo.

O Poder Executivo é atribuído a uma única pessoa, o monarca, que acumula as seguintes funções que necessitam potencialmente do emprego da força:

1. Função Executiva: que está sempre em exercício e que garante a execução das leis;
2. Função Federativa: que trata da política e das relações internacionais (guerra e paz, de realizar ou desfazer ligas e alianças);
3. Função Política (Prerrogativa): de o governo agir, segundo sua discrição, em prol do bem público, fora do prescrito pela lei e, algumas vezes, contra aquilo por ela disposto (Locke, 2006).

No modelo da bipartição dos poderes, há a supremacia do Legislativo sobre o Poder Executivo quando este não fizer parte do primeiro. Em tendo o monarca participação no Legislativo, ele não pode ser um poder superior ao equilíbrio que deve existir entre os dois poderes.

Para Montesquieu (2006: 165):

Há em cada Estado três espécies de poder: o poder legislativo, o poder executivo das coisas que dependem do direito das gentes, e o poder executivo daquelas que dependem do direito civil. (grifos do autor)

A liberdade de cada um dos poderes políticos seria limitada pela liberdade dos demais: “Para que não se possa abusar do poder, é preciso, pela disposição das coisas, que o poder contenha o poder.”

O Presidencialismo e o Conflito Institucional

No presidencialismo, o Poder Executivo concentra-se na pessoa do presidente, que o exerce, em regra, sem responsabilidade política perante o Poder Legislativo, uma vez que seu mandato e os dos parlamentares são prefixados. Nesse contexto, as relações entre o Executivo e o Legislativo, nos três níveis e com raras exceções, se caracterizam pelo embate contínuo, quando não, pelo aberto confronto.

Quando o Executivo Usurpa o Poder Legiferante

No Brasil, a exemplo do que ocorre em outros tantos Estados, ao Poder Legislativo foram destinadas diversas atribuições, como a de dar posse aos titulares do Executivo, a de representar o país no exterior, a de mediar conflitos internos entre os agentes da sociedade, e a de exercer o controle externo (orçamentário) sobre os demais poderes.

Trata-se, pois, como enuncia o caput, de um instrumento de excepcionalidade (a medida provisória), concebido pelo legislador para dar agilidade ao Executivo quando a eficiência, a eficácia e a efetividade da gestão pudessem vir a ser prejudicadas em razão dos prazos habitualmente incorridos no trâmite do processo legislativo, que compreende:

• Os entendimentos e as negociações que antecedem a elaboração do projeto de lei;
• O debate público nas comissões pertinentes;
• A apreciação (se necessária) nas duas casas legislativas;
• A homologação e a promulgação (quando o caso) pelo Executivo;
• A possibilidade de veto parcial, etc.

Ao trazer para si a responsabilidade do texto, em temas não urgentes e nem relevantes, o Executivo usurpa uma competência originária do Legislativo, atribuindo e concentrando em um pequeno grupo o poder de legislar.

Quando o Judiciário Usurpa o Poder Legiferante

No curso desse vácuo legislativo, o terceiro poder, o Judiciário, quando chamado a se pronunciar sobre os mais diversos temas, na ausência de norma específica, seja através da hermenêutica, ou da reinterpretação atualizada aos novos fatos e tempos, estabelece a jurisprudência e, em o fazendo, por vezes, segundo alguns, também avança sobre o domínio exclusivo do Legislativo.

A Inversão de Papéis e as Fronteiras Difusas

No que tange ao tema central deste texto, a inversão de papéis entre os poderes da República, parece ser claro que, se em determinadas áreas os limites e as esferas de competência são inequívocos, há outras nas quais as fronteiras permanecem difusas, possibilitando interferências recíprocas ou mesmo, como visto, efetivas inversões em que ora o Executivo, ora o Judiciário, adentram nos domínios do Legislativo.

Fatores que influenciam o cenário de desvio de conduta no Legislativo:

• O amplo poder conferido às lideranças, por vezes referidas, com humor e ironia, como “alto clero”;
• A exclusão dos votos nulos e brancos — não percebidos como protesto explícito do eleitor — para o estabelecimento do quociente eleitoral;
• A proporcionalidade plena para todas as cadeiras do parlamento — o que promove a eleição de “desconhecidos” e dificulta o acompanhamento e a cobrança do eleitor e das representações da sociedade;
• O esprit de corps que predomina no parlamento — como visto nas CPIs e processos de cassação de mandato;
• O foro privilegiado que (quase que) independentemente da natureza do crime é conferido (após autorização das cortes) aos parlamentares.

Tem-se um cenário que, se não estimula, facilita o desvio de conduta que se faz acompanhado da quase certeza da sua impunidade, o que parece ser determinante para que alguns integrantes do Legislativo deixem de representar os interesses daqueles que lhes conferiram o poder e o mandato para advogarem em causa própria.

Conclusão: Os Dois Tipos de Crise Institucional

Esses episódios evidenciam dois tipos de crise:

1. A primeira é relativa à inoperância do Executivo no cumprimento das suas obrigações constitucionais;
2. A segunda é decorrência da primeira, pois, na falta de ação do Executivo, o Judiciário não só o força a estabelecer e a implementar estratégias de ação, como assume ações que são da competência do Executivo, numa flagrante quebra do ordenamento das competências estabelecidas pela Constituição Federal para os três poderes.