Legislação e Atividade Financeira do Estado: Receitas e Despesas

Legislação Aplicável

A atividade financeira do Estado é regida por:

• Constituição Federal de 1988 (CF/88)
• Lei nº 4.320/64
• Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF)

Atividade Financeira do Estado

1. Gastos

O Estado financia seus gastos através de:

• Meios Secundários: Tributos.
• Meios Originários: Exercício de atividade econômica pelo Estado (Ex.: lucros de bancos públicos como BB e Caixa Econômica Federal, aluguel de patrimônio público, leilões, etc.).

Observação: A Caixa Econômica Federal (CEF) não é obrigada por lei a apresentar balanço financeiro.

2. Receitas

As receitas podem ser classificadas da seguinte forma:

• Receitas Originárias: Advêm da exploração econômica do próprio patrimônio do Estado (vendas, aluguéis, lucros de estatais como BB, CEF, Petrobrás, Correios...).
• Receitas Diversas: Cobradas do contribuinte, ou seja, os Tributos. A principal característica dos tributos é a compulsoriedade.

3. Conceito de Atividade Econômica

É o conjunto de quatro fenômenos:

1. Receita pública
2. Despesas públicas
3. Orçamento público
4. Crédito público

Definições Importantes:

• Receita: É uma previsibilidade. Entrada é a efetivação da receita, o ingresso de recursos nos cofres públicos. “Toda entrada corresponde a uma receita, porém, nem toda receita corresponde a uma entrada”.
• Orçamento: Corresponde ao planejamento.
• Despesas: São as saídas de recursos.

4. Arrecadações Tributárias

As principais formas de arrecadação tributária são:

• Impostos:
  • Federais: IR, IOF, IPI, II (Importação), IE (Exportação).
  • Estaduais: IPVA, ICMS, ITCMD.
  • Municipais: IPTU, ITBI, ISS.
• Taxas
• Contribuições de Melhoria
• Empréstimos Compulsórios

Observações sobre Tributos:

• ITCMD: Em ações de inventário, o valor considerado para o ITCMD será o da época da avaliação dos bens, mesmo que o processo se arraste.
• ITCM e ITBI: As alíquotas são discricionárias a estados e municípios, limitadas ao teto de 5% estabelecido pelo Senado Federal.

5. Outras Formas de Arrecadação

• Taxas
• Contribuição de Melhoria
• Concessão de Serviços Públicos
• Cobrança de Preços Públicos
• Outras Receitas

Taxas

Estão vinculadas ao poder de polícia ou fiscalizatório do Estado e são discricionárias (Ex.: taxas ambientais, alvará, licenciamento de veículos). OBS: O gestor não pode criar uma taxa vinculada a um gasto (Princípio da Desafetação).

Contribuição de Melhoria

Pode ser cobrada devido à valorização imobiliária advinda de obra pública que traga valoração econômica para a área, rateando o custeio entre os moradores beneficiados.

Concessão de Serviços Públicos

Contratos de concessão e permissão para a iniciativa privada explorar economicamente um serviço por tempo determinado (Ex.: iluminação pública, pedágio, transporte urbano).

OBS: Iluminação Pública é tarifa, não taxa, pois não está vinculada ao poder de polícia (Súmula Vinculante 41, STF).

Cobrança de Preços Públicos

Arrecadação pela exploração econômica de bens estatais (Ex.: Lucro das estatais como a Petrobrás). Inclui a venda do serviço a um ente privado (Ex.: privatizações).

OBS: O Banco do Brasil é fiador do governo brasileiro em empréstimos internacionais, não havendo possibilidade de privatização.

Outras Receitas

Exemplos: doações, empréstimos, repatriação de recursos, leilão de bens apreendidos.

6. Espécies de Necessidade

1. Individual: Advém da pessoa.
2. Pública: Advém da lei, obrigação do Estado (Ex.: hospitais, escolas).
3. Coletiva: Não advém da lei (Ex.: praças, pavimentação de ruas).

Princípios Orçamentários

São linhas norteadoras da programação e execução orçamentária, obrigatórias para todos os entes federativos e poderes.

1. Unidade

O orçamento deve ser único: Orçamento Geral da União (OGU), que engloba:

• Fiscal (arrecadação geral do governo)
• Seguridade (INSS)
• Investimentos (empresas públicas e sociedade de economia mista)

OBS: O STF entendeu que o OGU não fere o princípio da unidade.

2. Universalidade

O orçamento deve constar todas as receitas e despesas.

3. Exclusividade

(Não detalhado no texto original, mas implícito na LOA).

4. Anualidade

O orçamento dura um exercício financeiro (1º de janeiro a 31 de dezembro).

OBS: O principal objetivo é permitir o controle pelo Poder Legislativo durante a votação, enquanto o governo administra as finanças por meio de Medida Provisória. O Legislativo fiscaliza as contas do Executivo votando pela aprovação ou rejeição. Secretários têm suas contas analisadas pelos Tribunais de Contas, com relatório final enviado ao MP.

5. Orçamento Bruto

Receitas e despesas devem constar em seu total, proibida qualquer dedução (Art. 6º da Lei 4.320/94). Todas as receitas e despesas devem estar discriminadas com origem e destinação.

OBS: Programas especiais do governo (Ex.: proteção a testemunha) não podem vir detalhados no orçamento.

6. Especificação

7. Publicidade

O orçamento deve ser publicado no Diário Oficial da União.

Princípios Orçamentários (Continuação)

8. Legalidade

O orçamento, por ser lei, deve obedecer ao processo legislativo.

9. Equilíbrio

As despesas fixadas jamais podem ser superiores às receitas previstas (regra de ouro da LRF).

10. Não-Afetação

As receitas do orçamento não podem estar vinculadas, devendo ser recolhidas à Conta Única do Tesouro Nacional (CUT).

Exceções ao princípio da Não-Afetação: Repasses Constitucionais (FPM e FPE), Saúde, Educação, Administração Tributária.

NOTA: DRU (Desvinculação das Receitas da União) autoriza o Executivo a fazer despesas sem vinculação de receita.

AFO – Administração Financeira Orçamentária

1. Orçamento Público

Características:

• Instrumento de Planejamento.
• Visão geral sobre receitas e despesas.
• Lei ordinária que necessita de maioria simples.
• Lei de iniciativa exclusiva do Poder Executivo.
• Aprovação pelo Poder Legislativo.
• Instrumento de governança (permite controle da gestão e responsabilidade dos gestores).

Plano Plurianual (PPA)

Características:

• Primeira lei na hierarquia orçamentária.
• Competência exclusiva do Poder Executivo.
• Contém Diretrizes, Objetivos e Metas (D.O.M) a médio prazo (4 anos).
• Vigência de 4 anos, mas não coincide com os mandatos: inicia no 2º ano do mandato e termina no 1º ano do mandato subsequente.
• Traz Programas de Duração Continuada (Ex.: Bolsa Família, FIES, PAC), pois sua execução ultrapassa um exercício financeiro.
• Reflete o aspecto político do orçamento (ideologia dos partidos no poder).
• Objetivo: promover o desenvolvimento regional (não baseado na divisão geográfica, mas em microrregiões).

Prazos:

• Envio (Executivo): Até 31 de agosto (no 1º ano de mandato).
• Devolução (Legislativo): Até 22 de dezembro do mesmo ano. Se não votar, o recesso é suspenso e há convocação extraordinária.
• Sanção/Improbidade: Se o Executivo não enviar, pode responder por improbidade.

Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

Características:

• Inovação trazida pela CF/88.
• Elo entre o PPA e a LOA.
• Dura um exercício financeiro (1 ano).
• Contém Metas e Prioridades (M.P).

OBS: Concurso público deve estar previsto na LDO. Toda alteração na legislação tributária (criação, redução ou majoração) deve estar prevista na LDO. A LDO define a política de investimento das agências financeiras (CEF, BNDES, BB, BNB, Banco da Amazônia).

Indicadores da economia de um país:

1. Indústria Automobilística
2. Construção Civil
3. Agropecuária
4. Serviços

Prazos:

• Envio (Executivo): Até 15 de abril.
• Devolução (Legislativo): Até 30 de junho. Se não votar, o recesso é suspenso.

Lei Orçamentária Anual (LOA)

Características:

• O orçamento propriamente dito.
• Contém a previsão de receitas e a fixação de despesas.
• A nomeação e o aumento salarial de servidores devem estar previstos na LOA.
• Contém o OGU (Orçamento Geral da União), desmembrado em:
  1. Fiscal (arrecadação)
  2. Investimento (Empresas públicas, Autarquias)
  3. Seguridade (Saúde, Assistência Social e INSS)

OBS: A educação faz parte do Orçamento Fiscal, por força de lei e como exceção ao princípio da desafetação.

Prazos:

• Envio (Executivo): Até 31 de agosto (no 1º ano de mandato).
• Devolução (Legislativo): Até 22 de dezembro do mesmo ano. Se não votar, o recesso é suspenso.

Funções da LOA:

• Estabilizadora: Voltada para garantir o pleno emprego e aquecer a economia.
• Distributiva: Voltada para redução das desigualdades sociais.
• Alocativa: O Estado promove bens e serviços.

Ciclo Orçamentário

Etapas:

1. Elaboração
2. Aprovação
3. Execução
4. Controle

Características do Ciclo Orçamentário:

1. Extrapola um exercício financeiro.
2. Não é autossuficiente, pois uma lei orçamentária depende da outra.
3. Meios de Planejamento (o que fazer no setor financeiro) e programação (meios de realizar o plano) da administração pública.
4. Estimar previsão de receitas e fixar as despesas.

Conceito: É um processo contínuo, flexível e dinâmico por meio do qual se elabora, executa e fiscaliza as despesas do setor público.

Processo Legislativo Orçamentário

O processo envolve Executivo, Legislativo e Judiciário, com os órgãos enviando o orçamento ao Ministério do Planejamento (SOF/SIOF - P.LOA) e Casa Civil.

1. SOF (Secretaria de Orçamento e Finanças) / SIOF (Sistema Integrado de Orçamento e Planejamento).
2. P.LOA - Projeto de Lei Orçamentária Anual.
3. O SOF/SIOF unifica ao P.LOA, que após aprovação, segue para a Casa Civil para aprovação do chefe do Executivo. Após sanção, envia ao Congresso Nacional, que encaminha para a CMO (Comissão Mista de Orçamento).

OBS 1: Alterações na lei orçamentária dentro da CMO se dão por meio de emendas parlamentares.

OBS 2: Alterações feitas pelo Poder Executivo na CMO se dão pelo envio de novas mensagens.

OBS 3: Após a votação do Congresso, a lei orçamentária é devolvida ao Executivo, que tem 15 dias para sancionar. Se vetada, tem prazo de 48 horas.

Descentralização

1. Orçamentária: Ocorre na SOF, referindo-se à DOTAÇÃO (crédito).
2. Financeira: Ocorre no STN, referindo-se à COTA (dinheiro).

Descentralização Orçamentária (S.O.F - Dotação/Crédito)

Dotação: Valores fictícios que ministérios e secretarias (órgãos setoriais) terão em seu orçamento.

• Provisão de Créditos: Transferência de crédito de órgãos setoriais para seus órgãos gestores (Ex.: Polícia Federal, hospitais).
• Destaques: Transferência de crédito entre órgãos setoriais. É discricional aos chefes dos órgãos (ministros ou secretários) e não carece de autorização, devendo apenas observar o limite orçamentário.
• Remanejamento: Transferência de crédito entre os órgãos gestores.

Descentralização Financeira (S.T.N - Cotas/Dinheiro)

Cotas: Valores reais em dinheiro que ministérios e secretarias (órgãos setoriais) terão em seu orçamento.

• Sub-Repasse: Transferência de dinheiro de órgãos setoriais para seus órgãos gestores.
• Repasse: Transferência de dinheiro entre órgãos setoriais ou entre órgãos gestores.

Créditos Adicionais

A LOA pode ser alterada durante sua execução por meio de créditos adicionais.

Crédito Suplementar

Reforço ao orçamento, incorporando-se a ele. A prestação de contas é feita junto com a da LOA.

Pode ser aberto por:

1. Decreto do Poder Executivo mediante autorização do Poder Legislativo.
2. Previsão na própria LOA.

Os créditos suplementares não podem ter sua vigência prorrogada para o exercício financeiro seguinte. O Executivo deve indicar a fonte dos recursos e a justificativa.

Créditos Especiais

Utilizados para despesas novas, não contidas na LOA. Não incorporam o orçamento, exigindo prestação de contas individualizada.

Abertos por decreto do Poder Executivo, necessitam de autorização do Poder Legislativo. O decreto deve conter justificativa de uso e fontes de recursos. O prazo de vigência é o mesmo do crédito extraordinário.

Crédito Extraordinário

Abertos para despesas urgentes e imprevisíveis (Ex.: catástrofes, calamidades, guerra). Diferencia-se:

• Estado de emergência: Serviços prestados de forma precária.
• Calamidade pública: Serviços públicos não estão sendo prestados.

Não integram o orçamento. Podem ser abertos por Medida Provisória (União) ou Decreto (Estados e Municípios) pelo Poder Executivo, SEM necessidade de autorização do Legislativo, mas exigem comunicação em até 48 horas.

Não podem ser prorrogados para o exercício seguinte, exceto se abertos nos 04 últimos meses do ano. O Executivo não precisa indicar as fontes de recursos.

Receitas e Despesas (Grupo de Natureza de Despesas - GND)

1. Receitas Correntes

Ocorrem de maneira mensal e de frequência constante (Categoria Econômica).

• Tributárias: Impostos / Taxas (Constantes).
• Contribuições (Sociais): PIS, COFINS, INSS, CIDE (Combustível, Pneus, Farmácia, Perfumarias).
• Patrimoniais: Rendimentos do patrimônio (Ex.: Aluguéis).
• Laudêmio: Taxa recolhida à Marinha por imóveis próximos ao litoral. Dívidas de Laudêmio podem ensejar a impenhorabilidade do bem de família.
• Agropecuária: Rendimento da venda de produtos agrícolas (Ex.: CONAB).
• Industriais: Renda proveniente da atividade industrial (Ex.: EMBRAER/PETROBRAS).
• Serviços: Tarifas (Ex.: Pedágio/Passagem de ônibus).
• Transferências Correntes: Recursos de outras pessoas de Direito Público ou Privado (Convênios, Doação, Repartições).
• Outras Receitas Correntes: Multas, Juros, Dívida Ativa da União (DAU).

2. Receitas de Capital

De forma espontânea, não são mensais (Categoria Econômica).

• Alienação de Bens: Venda de bens móveis ou imóveis (Ex.: Leilões da Receita Federal).
• Operações: Receitas provenientes de colocação de títulos públicos ou empréstimos.
• Amortizações de Empréstimos: Recursos provenientes de amortização de empréstimos e financiamentos (Ex.: FIES).
• Transferência de Capital: Recursos de outras pessoas de Direito Público ou Privado com finalidades específicas (Obras/Bancos).
• Outras Receitas Capital: Recursos recebidos de outras origens diversas.

Etapas e Estágios das Receitas e Despesas

Código Tributário Nacional – Lei 5.172/66

Lançamento (Art. 142 do CTN)

As etapas iniciam com o lançamento, ato administrativo privativo da autoridade fazendária que visa verificar:

1. O contribuinte.
2. O fato gerador e a modalidade do tributo.
3. O valor devido.
4. As penalidades cabíveis.

Modalidades de Lançamento:

1. Ofício: A administração calcula o tributo (Ex.: IPVA e IPTU).
2. Homologação: O contribuinte calcula, mas a autoridade fazendária precisa homologar (Ex.: Imposto de Renda). A fazenda tem até cinco anos para homologar. Se houver erro, o contribuinte é notificado para sanar, sob pena de multa (75% a 200%). A denúncia espontânea (Art. 138 CTN) só é permitida até o início do processo administrativo.
3. Declaração ou Mista: O contribuinte informa e oferece subsídios para o cálculo (Ex.: ITCMD).

OBS: Súmula 323 STF: É inadmissível a apreensão de mercadoria para forçar o pagamento de tributos (uso de Mandado de Segurança para mercadoria apreendida pela alfândega).

Arrecadação

Estágio em que o contribuinte liquida suas obrigações junto aos agentes arrecadadores (Bancos).

Empenho

Ato da administração pública que vincula uma dotação orçamentária para pagamento de uma obrigação recorrente de lei ou contrato.

Deve ser assinado pelo ordenador de despesas do órgão. O empenho não gera direito adquirido para o credor.

Tipos de Empenho:

• Global: Utilizado para despesas contratuais e parceladas cujo valor exato pode ser determinado (Ex.: Aluguel, prestação de serviços).
• Ordinário: Despesas cujo montante é perfeitamente conhecido e pode ser pago de uma só vez após liquidação (Ex.: Shows).
• Estimativa: Utilizado quando o montante da despesa não pode ser determinado (Ex.: Água, Energia, Combustível).

Liquidação

Ato pelo qual a administração pública reconhece formalmente que o serviço foi devidamente prestado e os bens entregues. A liquidação gera direito adquirido para o credor em face à administração pública.

Pagamento

Ato pelo qual o devedor extingue sua obrigação com o credor.