Poder Legislativo Brasileiro: Estrutura, Funções e Imunidades

A Câmara dos Deputados

• É composta pelos representantes do povo, eleitos pelo sistema proporcional, em cada Estado e no Distrito Federal, em votação secreta.
• Idade mínima para deputado: 21 anos (pode ser reduzida para 18 pela reforma política).
• O número de deputados por Estado é estabelecido por lei complementar, proporcionalmente à sua população (e não ao número de eleitores), sendo que nenhum deles pode ter menos de 8 ou mais de 70 deputados (Art. 45, § 1º, da CF).
• Crítica: distorção da ideia de igualdade do voto.
• Atualmente, a LC nº 78/93 fixa em 513 o número de deputados federais.

O Sistema Proporcional

Trata-se de modelo que valoriza o voto no partido, e não no candidato.

Procedimento

• Definição do quociente eleitoral.
• Definição do quociente partidário.
• Observação da votação de cada candidato.

Quociente Eleitoral

É o número mínimo de votos que um partido precisa ter para eleger um candidato. Para obtê-lo, divide-se o número de votos válidos (descartados os brancos e nulos) pelo número de cadeiras oferecidas na eleição.

Quociente Partidário

Visa determinar o número de vagas a que cada partido terá direito. Divide-se o número de votos que o partido teve pelo quociente eleitoral.

Em caso de sobras, o Brasil adota o sistema de maior média, em que se divide o total de votos obtido pelo partido pelo número de vagas ocupadas mais um.

Fidelidade Partidária

Até o momento, não está prevista no texto constitucional. No entanto, é objeto da reforma política em debate e, provavelmente, será inserida na CF.

Situação atual: a omissão constitucional leva a frequentes trocas de partidos.

O TSE entende que “os partidos políticos e as coligações partidárias têm o direito de preservar a vaga obtida pelo sistema eleitoral proporcional, se, não ocorrendo razão legítima que o justifique, registrar-se ou o cancelamento da filiação partidária ou a transferência para legenda diversa”.

O STF confirma o entendimento do TSE, mas reconhece que, diante de situações excepcionais, o candidato pode trocar de partido sem perder o mandato, como nos casos de:

• Mudança significativa de orientação programática do partido.
• Comprovada perseguição política.

Atribuições da Câmara dos Deputados: Art. 51 da CF

• I: Autorizar, por dois terços de seus membros, a instauração de processo contra o Presidente e Vice-Presidente da República e os Ministros de Estado.

O STF entende que, no que tange aos Ministros de Estado, só se exige autorização prévia da Câmara se o crime a eles imputado, comum ou de responsabilidade, for conexo com delito de mesma natureza imputado ao Presidente da República. Inexistindo a conexão, os Ministros devem ser processados e julgados pelo STF, sem necessidade de autorização prévia da Câmara.

Após a autorização da Câmara, o Presidente da República será julgado perante o STF (crimes comuns) ou o Senado (crime de responsabilidade). Já os Ministros de Estado são julgados perante o STF, tanto nas infrações comuns, como nos crimes de responsabilidade, salvo se estes forem conexos com a atuação do Presidente da República.

O Senado Federal

• É composto por representantes dos Estados e do Distrito Federal.
• Cada Estado e o Distrito Federal elegem 3 senadores, com mandato de 8 anos.
• Idade mínima: 35 anos (pode vir a ser reduzida para 29 na reforma política).
• A renovação da Casa é parcial a cada 4 anos (elege-se 2 senadores e, após 4 anos, elege-se 1 senador).

Eleição pelo sistema majoritário simples. Considera-se eleito o candidato que obtiver o maior número de votos, excluídos os brancos e nulos, sempre em um só turno de votação.

Cada senador é eleito com dois suplentes, que só exercerão a função em caso de afastamento ou impedimento, temporário ou definitivo, do titular.

Fidelidade Partidária e Sistema Majoritário

Em recente decisão (27/05/2015), o STF entendeu que eleitos pelo sistema majoritário – senadores, prefeitos, governadores e o Presidente da República – não perdem o cargo se trocarem de partido depois da eleição. Isso porque, no sistema majoritário, os votos são do candidato, e não do partido.

Atribuições do Senado Federal: Art. 52 da CF

As matérias previstas nesse artigo são de competência privativa do Senado e disciplinadas por resolução (promulgada pelo Presidente da Mesa, sem interferência da Câmara ou do Presidente da República) dessa Casa, com exceção do inciso XIII, que exige lei para a fixação da remuneração dos servidores do Senado.

Quando o Senado julga as autoridades previstas nos incisos I e II, estamos diante do processo de “impeachment”, que é o impedimento da autoridade para o exercício de cargo ou mandato em função da prática de crime de responsabilidade.

Mesas Diretoras

A Mesa é o órgão responsável pelas funções administrativas e pela condução dos trabalhos legislativos desenvolvidos em cada Casa.

São três as Mesas: Mesa da Câmara, Mesa do Senado e Mesa do Congresso Nacional (atua nas sessões conjuntas).

• Mesas da Câmara e do Senado: eleitas, respectivamente, por deputados e senadores, assegurada, dentro do possível, a representação proporcional dos partidos que participam da Casa.
• Mesa do Congresso Nacional: Presidida pelo Presidente do Senado e demais cargos exercidos, alternadamente, pelos ocupantes de cargos equivalentes na Câmara e no Senado.
  • Presidente: Presidente do Senado.
  • 1º Vice-Presidente: 1º Vice-Presidente da Câmara.
  • 2º Vice-Presidente: 2º Vice-Presidente do Senado.
  • 1º Secretário: 1º Secretário da Câmara.
  • 2º Secretário: 2º Secretário do Senado...

Os membros das Mesas são eleitos para mandato de 2 anos e é vedada a recondução para o mesmo cargo na eleição imediatamente subsequente. Essa proibição só alcança a eleição realizada dentro da mesma legislatura.

O STF entende que esta norma não é de reprodução obrigatória pelos Estados.

Comissões

São órgãos colegiados que visam otimizar o desempenho dos trabalhos legislativos. São criadas pelas Casas correspondentes de acordo com seu regimento interno.

Podem ser criadas Comissões do Congresso Nacional, que serão integradas por deputados federais e senadores. São as chamadas Comissões Mistas.

Na sua constituição, devem assegurar, dentro do possível, a representatividade proporcional dos partidos.

As comissões podem ser permanentes (aquelas de caráter técnico especializado) ou temporárias (criadas para apreciar determinado assunto).

Entre as comissões temporárias destacam-se a Comissão Mista Representativa do Congresso Nacional (que atua durante o período de recesso. Não tem competência legislativa, mas representa oficialmente o CN, na forma do regimento comum) e as Comissões Parlamentares de Inquérito.

Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI)

Trata-se de atuação atípica do Poder Legislativo, em sua função fiscalizadora. Está prevista no Art. 58, § 3º, da CF.

Pode ser criada por requerimento de 1/3 dos membros da Câmara dos Deputados (CPI da Câmara); 1/3 dos membros do Senado (CPI do Senado) ou 1/3 dos membros de ambas as Casas (CPI Mista).

Visa apurar fato determinado de interesse público, não se admitindo a criação para investigação de objeto genérico.

A CPI deve ser criada com prazo certo. No entanto, admitem-se sucessivas prorrogações, desde que dentro da mesma legislatura e observadas as normas regimentais.

O término da legislatura obriga o encerramento de todas as comissões temporárias, o que inclui a CPI.

Cumpridos os requisitos (requerimento, prazo certo e fato determinado), o Presidente da Casa não pode negar a instalação da CPI. Também não se exige a deliberação plenária para a instalação. Bastam os 3 requisitos apontados.

Poderes de Investigação da CPI

Dispõem de poderes de investigação próprios das autoridades judiciais. Não podem, no entanto, praticar atos que estejam sob “reserva de jurisdição”.

Eventuais decisões da CPI que impliquem em restrições de direitos devem ser imprescindíveis à investigação, devidamente fundamentadas e tomadas pela maioria absoluta de seus membros.

Atuação das CPIs

Condutas Autorizadas pelo STF

• Convocar testemunhas e investigados para depor.
  • O STF entende que, seja como investigado ou como testemunha, o depoente tem o direito constitucional ao silêncio, podendo se recusar a responder indagações que, no seu entender, possam incriminá-lo.
• Determinar diligências, perícias e exames.
• Requisitar informações e documentos.
• Determinar a quebra de sigilo fiscal, telefônico e bancário.

Condutas Não Autorizadas pelo STF

• Determinar busca e apreensão domiciliar de documentos (Art. 5º, XI, da CF).
• Determinar indisponibilidade de bens do investigado ou qualquer outra medida cautelar.
• Decretar prisão preventiva e temporária.
• Determinar interceptação telefônica.
• Determinar a quebra do sigilo judicial (segredo de justiça).

Plenário

Órgão de deliberação máxima de cada Casa Legislativa. É composto por todos os parlamentares que integram a Casa.

Estatuto dos Congressistas

Previsto nos Artigos 53 a 56 da CF, estabelece uma série de prerrogativas e vedações aos parlamentares. Tais prerrogativas são de ordem pública e não admitem renúncia.

No estatuto dos congressistas destacam-se as imunidades, as incompatibilidades e algumas prerrogativas.

Imunidade Material

Art. 53. Os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos.

Proteção em relação aos crimes de opinião, como calúnia, injúria e difamação, que inviabiliza o ajuizamento de ação penal ou ação de indenização civil, mesmo após a extinção do mandato.

A proteção se restringe às manifestações que se derem no exercício do mandato, independentemente do local em que foram proferidas.

Imunidade Formal

Protege o parlamentar contra a prisão e, em caso de crime cometido após a diplomação, possibilita a sustação do andamento do processo penal instaurado pelo STF.

Art. 53, § 2º, da CF: “Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os autos serão remetidos dentro de 24 horas à Casa respectiva, para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão.”

O dispositivo refere-se à prisão cautelar, não se aplicando à prisão por condenação penal definitiva.

O Que É a Diplomação?

Trata-se de ato anterior à posse. É o atestado da Justiça Eleitoral que certifica a regular eleição do candidato.

• A partir desse momento, o parlamentar não é mais submetido à prisão, exceto no caso de flagrante de crime inafiançável.
• A imunidade alcança inclusive crimes cometidos antes da diplomação.
• A imunidade alcança também as prisões civis.

Este é o atual entendimento do STF, em que pese a existência de divergências doutrinárias.

Art. 53, § 3º, da CF: Recebida a denúncia contra o Senador ou Deputado, por crime ocorrido após a diplomação, o Supremo Tribunal Federal dará ciência à Casa respectiva, que, por iniciativa de partido político nela representado e pelo voto da maioria de seus membros, poderá, até a decisão final, sustar o andamento da ação.

§ 4º O pedido de sustação será apreciado pela Casa respectiva no prazo improrrogável de quarenta e cinco dias do seu recebimento pela Mesa Diretora.

§ 5º A sustação do processo suspende a prescrição, enquanto durar o mandato.

A imunidade formal não impede a instauração de um processo penal contra o congressista. No entanto, permite que a Casa a que pertença suste o andamento da ação referente a crimes praticados após a diplomação do mandato em curso.

Enquanto a imunidade formal relativa à prisão alcança os crimes cometidos antes da diplomação, a imunidade formal processual se restringe aos delitos cometidos após a diplomação.

Art. 53, § 8º, da CF: As imunidades de Deputados ou Senadores subsistirão durante o estado de sítio, só podendo ser suspensas mediante o voto de dois terços dos membros da Casa respectiva, nos casos de atos praticados fora do recinto do Congresso Nacional, que sejam incompatíveis com a execução da medida.

Do Legislativo Estadual

Unicameral: O número de Deputados à Assembleia Legislativa corresponderá ao triplo da representação do Estado na Câmara dos Deputados e, atingido o número de trinta e seis, será acrescido de tantos quantos forem os Deputados Federais acima de doze.

• Mandato: 4 anos.
• Idade mínima: 21 anos (pode ser reduzida para 18 com a reforma política).
• Eleitos pelo sistema eleitoral proporcional.

Os deputados estaduais e distritais dispõem das mesmas prerrogativas constitucionais dos congressistas, inclusive as imunidades.

• As CPIs estaduais não têm competência para investigar autoridades que têm foro privilegiado na Justiça Federal.
• As CPIs estaduais têm poderes simétricos aos das federais, podendo, inclusive, decretar perda de sigilo.

Do Legislativo Municipal

Unicameral: O número de vereadores será proporcional ao da população, nos termos do Art. 29, IV, da CF.

• Mandato: 4 anos.
• Idade mínima: 18 anos.

Os vereadores não possuem as mesmas prerrogativas dos congressistas. A eles foi concedida apenas a imunidade material, de modo que são invioláveis por suas palavras, opiniões e votos no exercício do mandato e na circunscrição do Município.

Os poderes investigatórios das CPIs municipais não são tão amplos quanto os das CPIs estaduais e federais. Isso porque não há Judiciário Municipal.

• Não podem decretar quebra de sigilo fiscal, bancário ou telefônico.