Limitações ao Poder Tributário: Princípios e Imunidades

1) Limitações ao Poder Tributário e Estabelecimento

Se, por um lado, a Constituição Federal outorga competência tributária para que as pessoas jurídicas de direito público possam instituir tributos, por outro, a Carta Magna estabelece uma série de limitações ao poder de tributar (art. 150). No nosso sistema, tais delimitações são estabelecidas pelos princípios e pelas imunidades.

2) O que são Princípios?

Os princípios são um conjunto de normas, tidas como principais, que norteiam um determinado sistema jurídico, harmonizando-o e constituindo-se como seu verdadeiro alicerce.

3) Princípio da Igualdade ou Isonomia Tributária

No campo tributário, os entes tributantes devem tratar de forma igual os contribuintes que estejam em situação equivalente e tratar de forma desigual os desiguais, na medida das suas desigualdades. Não cabe, portanto, em matéria tributária, qualquer diferenciação no tratamento entre aqueles que se encontram em situações idênticas (art. 150, II, CF). Este princípio precisa ser considerado em articulação com outro princípio: o da capacidade contributiva (capacidade econômica de pagar tributos).

4) Princípio da Capacidade Contributiva

É necessário que o particular tenha capacidade econômica para contribuir com as necessidades do Estado. Como a capacidade econômica precede a capacidade contributiva, o indivíduo deve recolher tributos na medida de sua capacidade econômica. Recolhe mais, aquele que “pode” mais (art. 145 da CF).

5) Princípio da Legalidade

Dispõe o art. 150, I, da CF, que nenhum tributo pode ser exigido ou aumentado sem que a lei o estabeleça. Lei, aqui, deve ser entendida no seu sentido estrito, ou seja, o instrumento formalmente produzido pelo Poder competente para legislar. No mesmo sentido, o art. 97 do CTN.

6) Tributos com Alíquotas Alteráveis sem Lei

Existem situações em que as alíquotas podem ser alteradas por instrumentos que não a lei. Vejamos:

• O parágrafo 1.º, do art. 153, da CF, enumera os impostos que, atendidas as condições e os limites estabelecidos em lei, podem ter suas alíquotas alteradas pelo Poder Executivo: o II, o IE, o IPI e o IOF.
• Também no tocante à CIDE relativa às atividades de importação ou comercialização de petróleo e seus derivados, as alíquotas podem ser reduzidas e restabelecidas mediante decreto (art. 177, parágrafo 4.º, I, b, CF).
• Registre-se, também, a situação do ICMS sobre combustíveis e lubrificantes, cujas alíquotas serão definidas mediante deliberação dos Estados e do DF, conforme o que dispõe o art. 155, parágrafo 4.º, CF, respeitando o disposto no parágrafo 2.º, XII, g, do mesmo dispositivo.

7) Medida Provisória em Matéria Tributária

Medida Provisória pode versar sobre matéria tributária, tendo, inclusive, força de lei, mas:

• Se o conteúdo envolver instituição ou majoração de tributos, somente surtirá efeitos após a conversão em lei (observando o princípio da anterioridade e as exceções).
• É vedado versar sobre matéria reservada a lei complementar (art. 62, parágrafo 1.º, III, CF).
• Não pode ser editada MP sobre instituição de impostos residuais (art. 154, I, CF) ou empréstimos compulsórios (art. 148, CF), já que ambos têm a instituição reservada a lei complementar.

8) Princípio da Irretroatividade

Veda a cobrança de tributos em relação a fatos geradores ocorridos antes do início da vigência da lei que os cria ou que os majora. Pelo nosso ordenamento jurídico não seria aceitável a aplicação da lei a fatos ou situações passadas. A irretroatividade tributária veda a cobrança de tributos "em relação a fatos geradores ocorridos antes do início da vigência da lei que os houver instituído ou aumentados”. Afinal, seria absurdo instituir ou aumentar um tributo hoje e exigi-lo, segundo a lei de hoje, para fato (gerador) ocorrido ontem.

9) Princípio da Anterioridade

Pelo princípio da anterioridade, nenhum tributo poderá ser cobrado no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que o instituiu ou aumentou (princípio da não-surpresa do contribuinte).

10) Princípio do Não Confisco

Trata-se de um princípio de difícil configuração jurídica, a exemplo do princípio da moralidade administrativa. É certo, no entanto, sua pretensão de evitar o tributo excessivamente oneroso, o tributo utilizado para destruir sua própria fonte ou para absorver, total ou quase totalmente, a propriedade ou a renda. O que resta a ser fixado, residindo a sede das dificuldades, é o limite do tolerável, do razoável.

11) Princípio da Competência Tributária

Cada ente estatal, por sua Casa Legislativa, exercitará a competência tributária prevista na Constituição. A instituição ou criação do tributo pressupõe a existência de autorização constitucional para tanto, denominada competência tributária.

12) Princípio da Autoridade Tributária

No art. 145, §1º da Lei Maior, podemos identificar a presença do chamado princípio da autoridade tributária. Por ele, justificam-se as prerrogativas fiscalizatórias da administração tributária. Afinal, quando a Constituição Federal estabelece os fins – instituição e arrecadação dos tributos – fornece ou viabiliza os meios para que eles sejam atingidos.

13) O que são Imunidades?

As imunidades são vedações ou proibições jurídicas absolutas, porque veiculadas pela lei de maior força e importância do ordenamento jurídico: a Constituição. São inúmeras as imunidades presentes na Lei Maior, a exemplo da parlamentar, da penal e da diplomática.

14) Imunidade Recíproca

Vedação dos entes estatais instituírem impostos sobre o patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros. A proibição é extensiva às autarquias e às fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público no que se refere ao patrimônio, à renda e aos serviços vinculados a suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes.

15) Imunidade Religiosa

Vedação dos entes estatais instituírem impostos sobre o patrimônio, a renda e os serviços relacionados com as finalidades essenciais das entidades mantenedoras de templos de qualquer culto.

16) Imunidade Previstas na Alínea “c”

Vedação dos entes estatais instituírem impostos sobre o patrimônio, renda ou serviços relacionados com as finalidades essenciais dos partidos políticos, inclusive suas fundações, das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituições de educação e de assistência, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei.

17) Imunidade Cultural “Alínea d”

Vedação dos entes estatais instituírem impostos sobre livros, jornais, periódicos e o papel destinado à impressão destes.

18) Diferença entre Imunidade e Isenção

Devemos diferenciar a imunidade da isenção:

• Imunidade: É a expressa, deliberada e taxativa omissão, pelo ente público que tem competência para instaurar (criar) determinado tributo, mas que, ao fazê-lo, renuncia, em razão de circunstância de ordem social, política ou econômica, de cobrá-lo quanto a fatos, atos ou pessoas (ex.: guerra fiscal).
• Isenção: No caso da isenção, existe o imposto, ocorre o fato gerador, mas não dá origem à obrigação tributária, porque não será cobrado o tributo em virtude de lei aditiva.

Haverá a INCIDÊNCIA do imposto quando o acontecimento material conjugar rigorosamente com o fato gerador da obrigação tributária e, consequentemente, fizer surgir a obrigação tributária, isto é, a lei cria o tributo e com o fato gerador nasce a obrigação tributária. Com o lançamento vem o crédito, em seguida a extinção deste, percorrendo assim, o que chamamos de "caminho jurídico do tributo".

Quando não ocorre o fato gerador estamos diante da NÃO INCIDÊNCIA do imposto, ou seja, o acontecimento material não possui elementos que conjuguem com o fato gerador do imposto, estipulado na legislação tributária. Ex.: é fato gerador do ICMS a saída da mercadoria do estabelecimento. Ora, se a mercadoria não saiu do estabelecimento, estamos diante da NÃO INCIDÊNCIA do imposto.

19) Impostos da União

19.1. Imposto de Importação - II

É excepcional aos princípios da legalidade e da anterioridade. Segundo a Constituição, o Poder Executivo, nos termos e limites fixados em lei, poderá alterar suas alíquotas.

19.2. Imposto de Exportação - IE

É excepcional aos princípios da legalidade e da anterioridade. Segundo a Constituição, o Poder Executivo, nos termos e limites fixados em lei, poderá alterar suas alíquotas.

19.3. Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza - IR

O IR deve observar os critérios da generalidade, da universalidade e da progressividade. Entende-se que generalidade significa a incidência do imposto sobre todas as pessoas. Por universalidade, entende-se a incidência sobre todos os tipos de rendimentos. A progressividade do imposto de renda toma a base de cálculo como critério para a variação de alíquotas.

19.4. Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI

É excepcional aos princípios da legalidade e da anterioridade. Segundo a Constituição, o Poder Executivo, nos termos e limites fixados em lei, poderá alterar suas alíquotas. O IPI deve ser seletivo em função da essencialidade do produto. Assim, as alíquotas do imposto devem ser menores para os produtos essenciais e maiores para os produtos enquadrados na categoria de consumo supérfluo ou desaconselhável. Por força do disposto no art. 155, §3º da Constituição, não incide IPI nas operações relativas a energia elétrica, serviços de telecomunicações, derivados de petróleo, combustíveis e minerais do País.

19.5. Imposto sobre Operações Financeiras - IOF

É excepcional aos princípios da legalidade e da anterioridade. Segundo a Constituição, o Poder Executivo, nos termos e limites fixados em lei, poderá alterar suas alíquotas. O IOF somente pode incidir sobre operações de crédito, câmbio, seguro e relativas a títulos ou valores mobiliários.

19.6. Imposto Territorial Rural - ITR

As alíquotas do ITR devem ser fixadas de forma a desestimular a manutenção das propriedades improdutivas. Temos aqui um bom exemplo de progressividade extrafiscal. Por outro lado, o ITR não incidirá (imunidade) sobre pequenas glebas rurais quando o proprietário que as explore, só ou com sua família, não possua outro imóvel. A Constituição remete à lei a definição do que deve ser entendido por "pequenas glebas rurais".

19.7. Imposto sobre Grandes Fortunas

O imposto sobre grandes fortunas deverá ser instituído por lei complementar, ainda não editada.

19.8. Impostos Residuais

A Constituição reservou à União, e somente à União, a possibilidade de criar impostos novos (além dos já elencados). Para o exercício desta competência exige o Texto Maior:

1. Utilização de lei complementar.
2. Adoção da técnica da não-cumulatividade.
3. Que o imposto novo não tenha fato gerador ou base de cálculo próprios dos impostos já discriminados.

Esta competência é conhecida como residual.

19.9. Impostos Extraordinários

Na iminência ou no caso de guerra externa, a União, e somente a União, poderá criar impostos extraordinários. Estes impostos podem estar ou não compreendidos em sua competência e serão suprimidos, gradativamente, cessadas as causas da instituição.

20) Impostos dos Estados

20.1. Imposto sobre Transmissão "Causa Mortis" e Doação – ITCMD

O ITCMD compete ao Estado da situação do bem imóvel ou respectivos direitos. Compete, no caso de bens móveis, títulos e créditos, ao Estado onde se processar o arrolamento ou inventário ou tiver domicílio o doador.

20.2. Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicações – ICMS

O ICMS abrange, pelo menos, cinco impostos diferentes:

• Sobre operações mercantis.
• Sobre serviços de transporte interestadual e intermunicipal.
• Sobre serviços de comunicação.
• Sobre lubrificantes, combustíveis líquidos e gasosos e energia elétrica.
• Sobre minerais.

O primeiro, de longe, é o economicamente mais importante. Entende-se por "operações relativas à circulação" os atos ou negócios que impliquem mudança da posse ou da propriedade de mercadorias. Já "mercadorias" são, na acepção tradicional, as coisas móveis destinadas ao comércio.

20.3. Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores - IPVA

A Constituição não estabelece nenhuma regra específica a ser observada pelo legislador estadual no momento da instituição ou alteração do IPVA.

21) Impostos dos Municípios

21.1. Imposto Predial e Territorial Urbano - IPTU

Originalmente, a Constituição de 1988 somente admitia a progressividade extrafiscal do IPTU, justamente para assegurar o cumprimento da função social da propriedade. Neste sentido, o Supremo Tribunal Federal entendeu que não era possível a progressividade em razão do valor do imóvel. Com a edição da Emenda à Constituição n. 29, de 2000, houve expressa autorização para a progressividade do IPTU em razão do valor do imóvel e da diferenciação de alíquotas de acordo com a localização e uso do imóvel.

21.2. Imposto sobre a Transmissão "Inter Vivos" de Bens Imóveis por Ato Oneroso - ITBI

A Constituição explicita que a transmissão pode se dar a qualquer título, sendo necessariamente onerosa para viabilizar a incidência tributária. Por bens imóveis devem ser considerados aqueles por natureza ou acessão física. Também incide o imposto sobre a transmissão de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de direitos à sua aquisição.

21.3. Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza - ISS

Segundo a Lei Maior, não é todo e qualquer serviço que pode ser tributado pelo ISS. Não sofrem a incidência deste tributo:

• Os serviços compreendidos na competência tributária do ICMS (comunicação, transporte intermunicipal e transporte interestadual).
• Aqueles que não estiverem definidos em lei complementar.

A Constituição estabelece ainda que a lei complementar, aprovada pelo Congresso Nacional, fixará as alíquotas máximas do ISS e excluirá da incidência do ISS as exportações de serviços para o exterior.

22) O Caminho Jurídico do Tributo

Surgiu, então, didaticamente, o "caminho jurídico do tributo": a Lei cria o Tributo; com a ocorrência do Fato Gerador, nasce a Obrigação Tributária e por meio do Lançamento se constitui o Crédito que se extingue por diversos meios.

23) O que é Fato Gerador?

É o fato ou conjunto de fatos (acontecimento no mundo físico) a que o legislador vincula o nascimento da obrigação jurídica de pagar um tributo determinado.

24) O que é Obrigação Tributária?

Obrigação Tributária é um vínculo abstrato (relação jurídica), nascido no exato instante da ocorrência do fato gerador, comportando um dever e um direito em torno de um objeto (prestação pecuniária/tributo).