Orçamento do Estado: Análise e Perspetivas

**1. Orçamento do Estado: Conceitos e Estrutura**

**1.1** O Orçamento de Estado (OE) é definido como o ato anual, em forma de lei, que prevê e autoriza as receitas e despesas do Estado. Constitui um instrumento económico, político e jurídico essencial para a gestão pública. Enquanto instrumento económico, fornece previsões sobre a atividade económica do país, como taxas de crescimento do PIB, emprego e inflação. Politicamente, representa a autorização dada pela Assembleia da República para a execução das políticas públicas e, juridicamente, é um mecanismo legal que regula os limites do governo. Os seus elementos principais incluem as previsões e autorizações das receitas e despesas, organizadas em mapas contabilísticos e articulado, e complementadas por relatórios detalhados sobre sustentabilidade da dívida e políticas orçamentais.

**1.2** A estrutura do Orçamento de Estado apresenta-se dividida em três partes principais. O articulado contém medidas específicas, como alterações fiscais, limites de endividamento e normas para execução orçamental. Os mapas contabilísticos, por sua vez, incluem demonstrações financeiras, como a evolução da dívida pública, saldos orçamentais e planos de recursos humanos. Por fim, o relatório oferece uma análise abrangente, incluindo previsões plurianuais, sustentabilidade da dívida e políticas de investimento.

**1.3** O ciclo orçamental do Orçamento de Estado compreende quatro fases distintas:

• Elaboração
• Discussão e aprovação
• Execução
• Avaliação e fiscalização

Na primeira fase, a *elaboração*, o Governo prepara a proposta de orçamento com base nas previsões económicas e sociais. A segunda fase, de *discussão e aprovação*, ocorre na Assembleia da República, onde o orçamento é analisado e votado num prazo de 45 dias. Após a aprovação, inicia-se a terceira fase, a *execução*, na qual as receitas e despesas previstas no orçamento são implementadas. Finalmente, a quarta fase consiste na *avaliação e fiscalização*, com a apresentação da Conta Geral do Estado à Assembleia da República para análise e aprovação.

**1.4** A classificação das despesas e receitas no Orçamento de Estado é realizada de acordo com critérios funcionais, económicos e orgânicos.

• **Classificação Funcional:** Organiza os gastos públicos por áreas de atuação, como defesa, saúde, educação e proteção social, permitindo compreender a distribuição dos recursos de acordo com os objetivos do Estado.
• **Classificação Económica:** Categoriza a despesa em corrente e de capital. As despesas correntes incluem gastos com pessoal, bens e serviços, transferências correntes e juros da dívida pública, enquanto as despesas de capital abrangem investimentos, transferências de capital e operações financeiras como amortização de dívida.

As receitas também se classificam economicamente em correntes e de capital. As correntes incluem impostos diretos (como IRS e IRC), impostos indiretos (como IVA), contribuições sociais e outras receitas correntes. As receitas de capital englobam, entre outros, vendas de ativos e transferências de capital. Além disso, tanto as receitas como as despesas podem ser detalhadas por **classificação orgânica**, que organiza os dados de acordo com a entidade responsável pela sua execução, como ministérios e organismos autónomos.

**2. Segurança Social: Financiamento e Sustentabilidade**

**2.1** O Sistema de Segurança Social é composto por dois regimes principais:

• **Contributivo:** Protege trabalhadores e financia-se através de contribuições sociais realizadas por empregadores e trabalhadores.
• **Não Contributivo:** Assegura proteção social básica a indivíduos sem capacidade contributiva, sendo financiado por transferências do Orçamento de Estado.

**2.2** As discussões sobre o financiamento do regime contributivo apontam para desafios importantes, como o impacto do envelhecimento populacional, que aumenta as despesas com pensões, e a necessidade de diversificação de fontes de financiamento, incluindo possíveis impostos adicionais ou estímulos à adesão voluntária.

**2.3** As receitas gerais da Segurança Social são constituídas por contribuições sociais efetuadas por trabalhadores e empregadores, que representam a principal fonte de financiamento, complementadas por transferências do Orçamento de Estado e outros rendimentos, como os provenientes de investimentos realizados pelo Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social. As despesas distribuem-se principalmente entre o pagamento de pensões (reformas, invalidez e sobrevivência), subsídios de desemprego, apoios à família e à natalidade, e outras prestações sociais destinadas a combater a pobreza e a exclusão. Estes fluxos refletem o objetivo de garantir proteção a todas as fases da vida, desde o nascimento até à velhice, assegurando um equilíbrio entre sustentabilidade financeira e justiça social.

**3. Finanças Públicas: Evolução e Desafios**

**3.1** A evolução do défice e da dívida pública nos últimos 100 anos reflete uma série de eventos históricos, económicos e sociais que influenciaram profundamente as finanças públicas portuguesas. Durante grande parte do século XX, o país enfrentou períodos de défice elevado, em especial durante crises económicas, como a Grande Depressão e as repercussões das duas guerras mundiais. A segunda metade do século foi marcada pela recuperação económica, mas também por instabilidade, como o aumento do endividamento associado à transição democrática após 1974. Nos últimos anos, crises como a financeira de 2008 e a pandemia de COVID-19 voltaram a aumentar o défice e a dívida, embora tenham sido implementadas medidas de consolidação fiscal para estabilizar as contas públicas.

**3.2** A política orçamental nacional implementada no século XXI tem procurado equilibrar a necessidade de consolidação fiscal com a promoção de crescimento económico e investimento social. No início do século, a adesão aos critérios de Maastricht e a introdução do euro levaram a um maior controlo dos défices orçamentais. Durante a crise de 2008, políticas expansionistas foram adotadas para estimular a economia, seguidas de medidas de austeridade na década de 2010, com o objetivo de reduzir a dívida pública e o défice. No período mais recente, políticas focadas na sustentabilidade e na transição digital e climática têm moldado a estratégia orçamental, sempre em conformidade com os compromissos europeus.

**3.3** As necessidades de financiamento do Estado são determinadas pela diferença entre receitas e despesas públicas, ajustadas por fatores como amortizações de dívida e novos investimentos. Este cálculo inclui não apenas o défice primário, que reflete a diferença entre receitas e despesas excluindo o serviço da dívida, mas também o impacto de políticas orçamentais, como investimentos em infraestruturas e programas de recuperação. As necessidades de financiamento determinam o volume de dívida que o Estado precisa emitir para cobrir despesas, o que é essencial para planear políticas fiscais e estratégias de endividamento.

**4. Cenário Macroeconómico e Relações com a UE**

**4.1** *[Secção vazia, a ser preenchida com informação relevante]*

**4.2** O cenário macroeconómico de 2025 aponta para um crescimento real médio anual de 1,75%, em linha com a última década. A estratégia foca-se na recuperação das funções sociais do Estado, aumento da produtividade e competitividade, crescimento económico sustentável e redução da carga fiscal, mantendo o equilíbrio orçamental. Há também prioridade no investimento em áreas essenciais, na coesão territorial e na diminuição de assimetrias regionais.

**4.3** Entre 2021 e 2025, os fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia destacam-se pelas contribuições de Portugal ao orçamento da UE e pelos recebimentos associados ao cofinanciamento de projetos e ao Plano de Recuperação e Resiliência (PRR). As contribuições incluem recursos baseados no IVA harmonizado e no Rendimento Nacional Bruto. Por outro lado, Portugal beneficia significativamente das transferências da UE, com destaque para os fundos europeus no âmbito do Quadro Financeiro Plurianual e do PRR, que financiam projetos nas áreas de transição digital, combate às alterações climáticas e coesão territorial.

**5. Orçamento Verde e Sustentabilidade**

**5.1** O Orçamento do Estado de 2025 integra uma forte componente "verde", alinhada com compromissos da União Europeia, como o Pacto Ecológico Europeu e o pacote "Fit for 55". Estas iniciativas promovem a transição para uma economia sustentável, destacando o papel dos orçamentos nacionais na priorização de investimentos e despesas favoráveis ao ambiente. O orçamento aplica metodologias como o *green budget tagging*, que classifica a despesa como verde, castanha, mista ou neutra em relação aos objetivos climáticos e ambientais.

**5.2** No OE 2025, em termos de distribuição orçamental, cerca de 65 mil milhões de euros estão alinhados com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), com particular destaque para áreas como eficiência energética, descarbonização da indústria, energias renováveis e transição climática. Estes investimentos estão distribuídos por programas-chave, como os associados à gestão de recursos hídricos e proteção da biodiversidade, refletindo o compromisso crescente do orçamento com a sustentabilidade em quase todas as áreas prioritárias.

**6. Política Orçamental: Instrumentos e Tipos**

**6.1** A política orçamental é essencial para influenciar a economia de um país, utilizando recursos do governo. Ela envolve a arrecadação de impostos, contribuições e outros encargos para financiar as despesas públicas, que incluem serviços como saúde, educação e infraestrutura. Quando a arrecadação não é suficiente, o governo pode emitir dívida pública. Também são usados subsídios e transferências para apoiar setores da economia e garantir segurança social. A política de investimento público foca em projetos de infraestrutura para o crescimento a longo prazo. A política orçamental visa controlar a inflação, reduzir o desemprego, promover o crescimento e melhorar a distribuição de rendimento. Em Portugal, a política enfrenta limites impostos pela União Europeia, como o Pacto de Estabilidade e Crescimento, que restringe o défice e a dívida pública. O governo deve equilibrar essas regras com o crescimento económico e a coesão social.

**6.2** A política orçamental pode ser *expansionista* ou *contracionista*, dependendo do contexto económico.

• **Política Expansionista:** Implementada em períodos de recessão ou estagnação, visando estimular a economia através do aumento da despesa pública e/ou redução de impostos.
• **Política Contracionista:** Adotada em períodos de crescimento económico acelerado ou inflação elevada, para controlar a procura agregada e evitar desequilíbrios macroeconómicos.

A escolha entre estas abordagens depende das condições económicas, da sustentabilidade das contas públicas e dos objetivos de longo prazo do governo.