Poderes do Estado: Separação, Legislativo e Controle

Separação dos Poderes

1. Introdução

A Constituição Federal, visando, principalmente, evitar o arbítrio e o desrespeito aos direitos fundamentais do homem, previu a existência dos Poderes do Estado e da instituição do Ministério Público, independentes e harmônicos entre si, repartindo entre eles as funções estatais e prevendo prerrogativas e imunidades para que bem pudessem exercê-las, bem como criando mecanismos de controle recíprocos, sempre como garantia da perpetuidade do Estado Democrático de Direito. A divisão segundo o critério funcional é a célebre separação dos poderes, que consiste em distinguir três funções estatais, quais sejam, legislativa, administrativa e jurisdicional.

2. Diferença: Poder, Órgão e Função

3. Teoria de Montesquieu

A Montesquieu devemos a divisão e distribuição clássica do poder, que se tornou princípio fundamental da organização política liberal e está previsto no art. 2º da nossa Constituição Federal. Aristóteles lançou a base teórica para a identificação da tripartição dos poderes, exercida em três funções distintas, mas pelo mesmo poder, prevendo a concentração dessas funções em um só poder. Locke adotou a mesma base teórica, aprimorando-a. O exercício do poder se daria por órgãos distintos, mas com a prevalência de um sobre os demais. Montesquieu avançou na teoria de Aristóteles e Locke, propondo o exercício do poder através de três funções distintas, exercidas por três órgãos distintos, autônomos e independentes entre si. Cada função corresponderia a um órgão, não mais concentrado nas mãos de uma só pessoa. A doutrina da separação de poderes teve grande repercussão através da obra de Montesquieu. Dentro dessa teoria, o Estado permanece uno e indivisível, na plenitude de sua soberania, mas seu poder é exercido por três órgãos independentes e harmônicos entre si, evitando abusos recíprocos.

3.1. Origem

3.2. Independência e Harmonia

Não existiria um Estado Democrático de Direito sem que haja Poderes de Estado e instituições independentes e harmônicos entre si, bem como previsão de direitos fundamentais e instrumentos que possibilitem a fiscalização e a perpetuidade desses requisitos.

3.3. Sistema de Freios e Contrapesos

Os órgãos que exercem as funções estatais, para serem independentes e conseguirem frear uns aos outros, com verdadeiros controles recíprocos, necessitam de certas garantias e prerrogativas constitucionais. E tais garantias são invioláveis e impostergáveis. A Constituição Federal de 1988 atribuiu as funções estatais aos três tradicionais Poderes: Legislativo, Executivo e Judiciário, e à instituição do Ministério Público, que, entre várias importantes funções, deve zelar pelo equilíbrio entre os Poderes, fiscalizando-os. A esses órgãos a Constituição Federal garantiu autonomia e independência. O legislador eleva o Ministério Público a defensor dos direitos fundamentais e fiscal dos Poderes, alterando a clássica teoria da Tripartição dos Poderes, e esse princípio sustenta a teoria dos freios e contrapesos.

4. Funções Típicas e Atípicas

O legislador atribui diversas funções a todos os Poderes, sem, contudo, caracterizá-las com exclusividade absoluta. Assim, cada um dos Poderes possui uma função predominante (Legislativo: legislar; Executivo: administrar; e Judiciário: julgar) que o caracteriza como detentor de parcela da soberania estatal, além de outras funções previstas no texto constitucional.

5. Indelegabilidade

As delegações legislativas foram objeto da doutrina constitucional durante o século passado e o início deste, que admitia o "princípio da proibição", isto é, a tarefa legislativa não poderia ser transferida a nenhuma outra pessoa que não às do Poder Legislativo. Evidentemente, a rigidez dessa doutrina não persistiu até nossos dias, haja vista que muitos sistemas constitucionais, nos quais se enquadra o brasileiro, admitem a delegação legislativa com limites bem definidos. Temos, a propósito, na Constituição Federal de 1988, a previsão das chamadas medidas provisórias e leis delegadas.

O poder não se divide. Ele é uno, indivisível e indelegável. A função é como se manifesta o exercício da competência, da atribuição que a Constituição Federal confere.

A descentralização do Poder fez com que ele se manifestasse em três funções distintas, sendo que estas devem ser independentes e harmônicas entre si.

• Legislativo
• Executivo
• Judiciário

A independência se dá quando cada Poder tem orçamento próprio, quando escolhe seus próprios membros (dotados de prerrogativas e imunidades) e tem competência (definida somente pela Constituição Federal).

Mas, no sistema presidencialista, o Poder Executivo acaba se sobressaindo sobre os outros dois.

Mecanismos de controle recíprocos: sistema de freios e contrapesos.

Garantias de harmonia: inter-relação.

Os três Poderes podem tomar iniciativa de Projeto de Lei.

Função típica é aquela que um Poder exerce com preponderância sobre as outras.

Função atípica: Medida Provisória é um exemplo de que o Poder Executivo legisla.

Lei delegada: o Poder Executivo solicita a possibilidade de elaborar uma norma (Art. 68, CF).

Controle Difuso: inter partes.

Poder Legislativo

1. Introdução

As funções típicas do Poder Legislativo são legislar e fiscalizar, tendo ambas o mesmo grau de importância e merecedoras de maior detalhamento. Dessa forma, se por um lado a Constituição Federal prevê regras de processo legislativo para que o Congresso Nacional elabore as normas jurídicas, por outro, determina que a ele compete a fiscalização contábil e orçamentária, financeira, operacional e patrimonial do Poder Executivo. As funções atípicas constituem-se em administrar e julgar. A primeira ocorre, exemplificativamente, quando o Legislativo dispõe sobre sua própria organização e operacionalidade interna, provimento de cargos e promoções de seus servidores; enquanto a segunda ocorrerá, por exemplo, no processo e julgamento do Presidente da República por crime de responsabilidade.

2. Organização do Poder Legislativo

Unicameralismo

Diferentemente do Poder Legislativo Estadual, Distrital e Municipal, é unicameral (CF, arts. 27, 29 e 32).

Bicameralismo

O Poder Legislativo Federal é bicameral e exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.

3. Bicameralismo Brasileiro

O bicameralismo federal está intimamente ligado à escolha pelo legislador constituinte da forma federativa de Estado, pois no Senado Federal encontram-se, de forma paritária, representantes de todos os Estados-membros e do Distrito Federal, consagrando o equilíbrio entre as partes contratantes da Federação.

4. O Congresso Nacional

O Congresso Nacional é composto pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal. A primeira é composta de representantes do povo — conjunto de brasileiros natos e naturalizados — eleitos pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Território e no Distrito Federal, sendo que o número total de deputados, bem como a representação por Estado e pelo DF, será estabelecido por lei complementar, proporcionalmente à população. A segunda compõe-se de representantes dos Estados e do Distrito Federal, eleitos segundo o princípio majoritário, sendo que cada Estado e o DF terá três Senadores, com mandato de oito anos.

5. Congresso Nacional: Atribuições

O Congresso Nacional é o órgão legislativo da União. Suas atribuições não se resumem à competência para elaborar leis e estão descritas no art. 48 e incisos. Tais matérias dependerão de sanção do Presidente, diferentemente das matérias do art. 49, que traz competência exclusiva, pois dispensa a manifestação do Presidente; estas são materializadas por decreto legislativo.

6. Câmara dos Deputados

Compete privativamente à Câmara dos Deputados:

• Autorizar, por dois terços de seus membros, a instauração de processo contra o Presidente, o Vice e os Ministros de Estado.
• Proceder à tomada de contas do Presidente, quando não apresentadas ao Congresso Nacional dentro de 60 dias após a abertura da sessão legislativa.
• Elaborar seu regimento interno.
• Dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção de cargos, etc.
• Eleger dois membros do Conselho da República, nos termos do art. 89, VII.

7. Senado Federal

Compete privativamente ao Senado Federal:

• Processar e julgar o Presidente e o Vice nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros e os Comandantes da Marinha, Exército e Aeronáutica, nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles.
• Processar e julgar os Ministros do STF, os membros do CNJ e do CNMP, o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da União nos crimes de responsabilidade.
• Aprovar previamente, por voto secreto, após arguição pública, a escolha de magistrados, Ministros do Tribunal de Contas da União, pelo Presidente, Governador de Território, presidente e diretores do Banco Central, Procurador-Geral da República, e outros que a lei determinar.
• Dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, etc.
• E tantas outras competências.

O Congresso Nacional é o principal órgão que exerce a função legislativa, cuidando das matérias de competência da União.

O Poder Legislativo unicameral possui uma só casa legislativa.

O Poder Legislativo bicameral se organiza em duas casas legislativas.

Na esfera federal, o Brasil é bicameral, já que possui a Câmara dos Deputados e o Senado Federal para legislar.

Já na esfera estadual e municipal, o Brasil é unicameral, com a Assembleia Legislativa e a Câmara Municipal, respectivamente.

O que é Legislatura?

É o período de funcionamento do Congresso Nacional, que corresponde ao período do mandato da Câmara dos Deputados. Cada legislatura tem a duração de 4 anos, compreendendo 4 sessões legislativas ou 8 períodos legislativos.

O que é Sessão Legislativa?

É o período anual da legislatura.

Sessão legislativa ordinária.

Reunião/deliberação (aprovar ou reprovar)/quorum (número necessário para aprovar projeto)

O que é Recesso?

Período em que o Congresso Nacional não funciona. Existem os recessos de meio e final de ano.

O que é Quorum de:

• Maioria simples: número inteiro superior à metade dos presentes.
• Maioria relativa:
• Maioria absoluta: primeiro número inteiro superior à metade do número de membros.
• Maioria qualificada: qualquer quorum que exija mais que a metade.

Sessão preparatória: Reunião das Casas para a posse de seus membros e eleição das respectivas Mesas, para mandato de 2 anos, vedada a recondução para o mesmo cargo na eleição imediatamente subsequente.

Sessão extraordinária: É a convocação extraordinária do Congresso Nacional para hipóteses de urgência e interesse público relevante.

8. Legislativos Estaduais, Distritais e Municipais

1. Organização do Congresso Nacional

As Casas do Congresso Nacional possuem órgãos internos destinados a ordenar seus trabalhos. A cada uma delas cabe elaborar seu regimento interno, dispor sobre sua organização, dentre outras ações, evidenciando o elemento básico de sua independência.

1.1. Mesas

São órgãos diretores das Casas do Congresso Nacional que têm como função organizar e ordenar os trabalhos desenvolvidos pela Casa à qual corresponda. Sua composição é matéria regimental, e existem as Mesas do Senado Federal, da Câmara dos Deputados e do Congresso Nacional. Deverão, ao compor a Mesa, observar a representação proporcional dos partidos.

1.2. Comissões

Comissões são organismos constituídos em cada Casa, compostos de número geralmente restrito de membros, encarregados de estudar e examinar as proposições legislativas e apresentar pareceres. As comissões são necessárias para o bom desempenho dos parlamentares, tendo em vista a grande variedade de matérias a serem apreciadas antecipadamente aos projetos de lei que lhes sejam apresentados.

De acordo com a Constituição Federal, as comissões podem ser permanentes ou temporárias e serão constituídas na forma e com as atribuições previstas no Regimento Interno do Congresso Nacional e de cada Casa. Existem comissões tanto do Congresso Nacional como da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.

• Comissões Permanentes: são órgãos técnicos criados pelo Regimento Interno da Casa e constituídos de deputados(as), com a finalidade de discutir e votar as propostas de leis que são apresentadas à Câmara. Com relação a determinadas proposições ou projetos, essas comissões se manifestam emitindo opinião técnica sobre o assunto, por meio de pareceres, antes de o assunto ser levado ao plenário; com relação a outras proposições, elas decidem, aprovando-as, sem a necessidade de passarem pelo Plenário da Casa. A sua composição é renovada a cada ano ou sessão legislativa.
• Comissões Temporárias: são órgãos técnicos, criados pelo Presidente da Câmara e, igualmente, constituídas de deputados(as), nas seguintes situações:
  • Comissões Especiais - com a finalidade de emitir pareceres sobre proposições em situações especiais (PEC, Códigos, etc.) ou oferecer estudos sobre temas específicos;
  • Comissões Externas - para acompanhar assunto específico em localidade situada fora da sede da Câmara;
  • Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs) - destinadas a investigar fato determinado e certo.

  Todas elas se extinguem ao final da legislatura em que são criadas, ou expirado o prazo fixado quando de sua criação ou, ainda, alcançada a sua finalidade. As comissões temporárias ainda apreciam denúncias contra crimes de responsabilidade cometidos por Presidente da República, Vice-Presidente da República ou Ministro de Estado.

Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs)

São órgãos colegiados constituídos por um grupo de parlamentares que pode ser instituído pela Câmara dos Deputados ou pelo Senado Federal, ou por ambas (mistas). Sua função primordial é de fiscalização e controle da Administração Pública. Não há limitação para sua criação. Elas são temporárias, podendo atuar também durante o recesso parlamentar. Têm o prazo de 120 dias, prorrogável por até metade, mediante deliberação do Plenário, para conclusão de seus trabalhos.

Destinam-se a investigar fato de relevante interesse para a vida pública e para a ordem constitucional, legal, econômica ou social do País. Têm poderes de investigação equiparados aos das autoridades judiciais, tais como determinar diligências, ouvir indiciados, testemunhas, etc. Além disso, essas comissões podem deslocar-se a qualquer ponto do território nacional para a realização de investigações e audiências públicas e estipular prazo para o atendimento de qualquer providência ou realização de diligência sob as penas da lei, exceto quando da alçada de autoridade judiciária.

Princípios a serem observados na CPI:

• Princípio Federativo - O princípio federativo significa, entre outras coisas, que os Estados-membros da Federação Brasileira e os Municípios têm autonomia, caracterizada por um determinado grau de liberdade, referente à sua organização, à sua administração e ao seu governo, e limitada por certos princípios, consagrados pela Constituição Federal.
• Princípio das Garantias Fundamentais - Garantias prestadas à proteção dos direitos fundamentais.
• Princípio da Reserva Constitucional da Jurisdição - A CPI não poderá praticar os atos propriamente jurisdicionais, que são atribuídos com exclusividade aos membros do Poder Judiciário, em respeito ao princípio constitucional da reserva de jurisdição.

Criação da CPI:

Pela Câmara dos Deputados e Senado Federal, a requerimento de pelo menos 1/3 dos parlamentares. Quem cria a CPI é a Câmara dos Deputados e o Senado Federal, ou os dois juntos (chamada de CPI mista), que fazem parte do nosso Poder Legislativo. Para a criação da CPI são necessários alguns requisitos: quorum, fato determinado e prazo.

Objeto:

Fato certo e determinado, observando os princípios mencionados acima.

Poderes:

Os poderes de investigação de uma CPI são os mesmos das autoridades judiciais; porém, alguns poderes são inerentes, constitucionalmente, aos magistrados, como: ordenar busca e apreensão domiciliar, autorizar escutas (interceptações telefônicas) e efetuar prisões (exceto nos casos de falso testemunho em situação de flagrante de delito).

Tribunal de Contas da União (TCU)

O Tribunal de Contas da União é o órgão auxiliar e de orientação do Poder Legislativo, embora a ele não seja subordinado, praticando atos de natureza administrativa, concernentes, basicamente, à fiscalização. Esse órgão colegiado terá sua sede no Distrito Federal, sendo integrado por nove ministros que exercerão suas atribuições em todo o território nacional e terão as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do STJ.

Funções do Tribunal de Contas da União:

• Fiscalizadora - Compreende a realização de auditorias e inspeções, por iniciativa própria, por solicitação do Congresso Nacional ou para apuração de denúncias, em órgãos e entidades federais, em programas de governo, bem como a apreciação da legalidade dos atos de concessão de aposentadorias, reformas, pensões e admissão de pessoal no serviço público federal e a fiscalização de renúncias de receitas e de atos e contratos administrativos em geral.
• Consultiva - É exercida mediante a elaboração de pareceres prévios e individualizados, de caráter essencialmente técnico, acerca das contas prestadas, anualmente, pelos chefes dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário e pelo chefe do Ministério Público da União, a fim de subsidiar o julgamento a cargo do Congresso Nacional.
• Informativa - A função informativa é exercida quando da prestação de informações solicitadas pelo Congresso Nacional, pelas suas Casas ou por qualquer das respectivas Comissões, a respeito da fiscalização exercida pelo Tribunal ou acerca dos resultados de inspeções e auditorias realizadas pelo TCU.
• Judicante - Ocorre quando o TCU julga as contas dos administradores públicos da administração direta e indireta, incluindo as fundações e as sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público Federal, bem como as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário.
• Sancionadora - A função sancionadora manifesta-se na aplicação aos respectivos responsáveis das sanções previstas na Lei Orgânica do Tribunal (Lei 8.443/92), em caso de ilegalidade de despesa ou de irregularidade de contas.
• Corretiva - Ao constatar ilegalidade ou irregularidades em ato de gestão pública, o TCU fixa o prazo para cumprimento da lei. No caso de ato administrativo, quando não atendido, o Tribunal determina a sustação do ato impugnado. Nesses casos, o TCU exerce função corretiva.
• Normativa - A função normativa decorre do poder regulamentar conferido ao Tribunal pela sua Lei Orgânica, que faculta a expedição de instruções e atos normativos, de cumprimento obrigatório sob pena de responsabilização do infrator, acerca de matérias de sua competência e a respeito da organização dos processos que lhe devam ser submetidos.
• Ouvidoria - A ouvidoria consiste na possibilidade de o Tribunal receber denúncias e representações relativas a irregularidades ou ilegalidades que lhe sejam comunicadas por responsáveis pelo controle interno, por autoridades ou por qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato.
• Educativa - Atua o Tribunal de forma educativa, quando orienta e informa acerca de procedimentos e melhores práticas de gestão, mediante publicações e realização de seminários, reuniões e encontros de caráter educativo, ou, ainda, quando recomenda a adoção de providências em auditorias de natureza operacional.

Tribunais de Contas dos Estados

Os Estados-membros possuem os chamados Tribunais de Contas dos Estados, que são compostos por sete conselheiros. O controle externo dos recursos públicos do Estado é feito pelas Assembleias Legislativas com o auxílio dos TCEs.

As Contas Municipais

É vedada a criação de tribunais, conselhos ou órgãos de contas municipais. Os TCMs existentes antes da Constituição Federal de 1988 foram mantidos e auxiliam as respectivas Câmaras Municipais no controle externo das contas públicas. Nos Municípios onde não há Tribunais, o controle externo é feito pela Câmara de Vereadores, com o auxílio do TCE respectivo.

Estatuto dos Congressistas

São diversas as prerrogativas e vedações constitucionais previstas pela Carta Magna aos membros do Poder Legislativo, todas como garantias de existência e independência do próprio Parlamento. As imunidades parlamentares são institutos de vital importância, visto buscarem, prioritariamente, a proteção dos parlamentares, no exercício de suas nobres funções, contra os abusos e pressões dos demais Poderes; constituindo-se, pois, um direito instrumental de garantia de liberdade de opiniões, palavras e votos dos membros do Poder Legislativo, bem como de sua proteção contra prisões arbitrárias e processos temerários.

Para o bom desempenho de seus mandatos, será necessário que o Parlamento ostente ampla e absoluta liberdade de convicção, pensamento e ação, por meio de seus membros, afastando-se a possibilidade de ficar vulnerável às pressões dos outros Poderes do Estado.

Assim, significa o conjunto de normas constitucionais que estatuiu o regime jurídico dos membros do Congresso Nacional, prevendo prerrogativas, direitos, deveres e incompatibilidades.

Material (caput)

Formal (Art. 54)

Prisão (§ 2º)

Processo (§§ 3º, 4º, 5º)

Conceito de Imunidades

As imunidades parlamentares representam elemento preponderante para a independência do Poder Legislativo. São prerrogativas, em face do direito comum, outorgadas pela Constituição aos membros do Congresso, para que estes possam ter bom desempenho de suas funções. As imunidades são garantias funcionais, normalmente divididas em material e formal, e são admitidas nas Constituições para o livre desempenho do ofício dos membros do Poder Legislativo e para evitar desfalques na integração do respectivo quorum necessário para deliberação.

1. Inviolabilidades (Imunidade Material)

A imunidade material ou inviolabilidade implica subtração da responsabilidade penal, civil, disciplinar ou política do parlamentar por suas opiniões, palavras e votos, desde que o fato tenha ocorrido em razão do exercício do mandato ou em função parlamentar. Explica Nelson Hungria que, em suas opiniões, palavras ou votos, jamais se poderá identificar, por parte do parlamentar, qualquer dos chamados crimes de opinião ou crimes da palavra, como os crimes contra a honra, incitamento a crime, apologia de criminoso, vilipêndio oral a culto religioso, etc., pois a imunidade material exclui o crime nos casos admitidos; o fato típico deixa de constituir crime porque a norma constitucional afasta, para a hipótese, a incidência da norma penal.

2. Imunidade Formal (Prisão e Processo)

Imunidade formal é o instituto que garante ao parlamentar a impossibilidade de ser ou permanecer preso ou, ainda, a possibilidade de sustação do andamento da ação penal por crimes praticados.