Serviço Público: Conceito, Classificação e Princípios

Serviço Público: Conceito e Critérios de Identificação

Serviço Público:

• Conceito Amplo: Atividade realizada pelo Estado para atender suas finalidades (reduzir desigualdades, impedir discriminações, erradicar pobreza). Não é avesso à atividade econômica.

Critérios de Identificação:

• Subjetivo: Identifica o serviço por meio da pessoa que o presta.
• Objetivo: Identifica o serviço pelo conteúdo da atividade prestada (essencial ou não).
• Formal: Identifica pelas normas jurídicas a ele aplicadas (direito público será público; direito privado será atividade econômica).

Classificação dos Serviços Públicos

Os serviços públicos são classificados sob diversos aspectos:

• Competência:
  • Privativa: Pertencem a determinados entes federados.
  • Comuns: Aqueles que pertencem e devem ser prestados por todos os entes federados.
• Exclusividade:
  • Próprio: Pode ser somente prestado pelo Estado.
  • Impróprio: Pode ser prestado diretamente pelo Estado ou indiretamente por entes privados.
• Destinatário:
  • Singular: É possível identificar o destinatário e mensurar a utilização do serviço.
  • Coletivo: Não se identifica o usuário, impossibilitando a mensuração.
• Objeto:
  • Administrativo: Serviços internos (burocráticos) desenvolvidos pelo Estado.
  • Comercial/Industrial: Podem ser mensurados e geram remuneração ao Estado (prestados pelo Estado e entes privados por meio de concessão e permissão).
  • Social: Visam atender os reclamos sociais, prestados pelo Estado de forma gratuita.

Princípios do Serviço Público

Os principais princípios que regem os serviços públicos são:

• Interesse Público: Sempre prevalece o interesse de prestar adequadamente o serviço público.
• Universalidade: Atender o maior número de pessoas, alcançando todo o território nacional.
• Impessoalidade/Isonomia: Todos devem ter acesso ao serviço público, tratando os iguais como iguais e os diferentes como diferentes.
• Mutabilidade: Poder do serviço público se transformar conforme a evolução das tecnologias. Permite que o serviço público seja prestado de forma eficiente e adequada. Isso possibilita a flexibilização do princípio do “pacta sunt servanda”, pois a administração pública pode alterar o contrato unilateralmente (sem desequilíbrio) e possui supremacia sobre o ente privado, visando o interesse público.
• Continuidade: Enxerga o serviço público como essencial, portanto, não pode ser paralisado (em virtude deste princípio, o direito de greve do servidor é mitigado). É mitigada também a aplicação da cláusula da exceção do contrato não cumprido, ou seja, se uma das partes for a administração pública, o particular não pode paralisar o serviço.
• Transparência: Obrigação do Estado de divulgar as informações relativas aos usuários.
• Modicidade Tarifária: Obrigação do Estado de criar projetos de infraestrutura de forma a não impactar negativamente o preço da tarifa.
• Controle: Poder do Estado de fiscalizar e intervir.

Execução do Serviço Público

A titularidade é do Estado, podendo ser:

• Direta: Realizada pelos entes federados.
• Indireta: Realizada pelos particulares em colaboração, através de concessão, permissão ou autorização. A execução indireta se dá das seguintes formas:
  1. Concessão e permissão dos serviços públicos.
  2. Alienação de empresas estatais.
  3. Concessão de uso de bens públicos.

Desestatização: É a forma pela qual o Estado transfere a execução de um serviço à iniciativa privada.

Privatização: Alteração legislativa que exclui uma determinada atividade do rol de atividades que compõem o conceito de serviço público, transformando-a em atividade econômica.

Concessão Comum

Contrato administrativo por meio do qual o Estado transfere a execução de um serviço público, precedido ou não de obra, para empresa ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para sua execução, por prazo determinado, mediante remuneração por tarifa.

Principais Cláusulas Contratuais:

• Objeto: Há dois objetos distintos: concessão de serviço público e concessão de serviço público precedida de obra pública.
• Prazo: O prazo da concessão é sempre determinado, indicado pelo estudo de viabilidade econômica.
• Qualidade do Serviço: A lei não exige taxativamente as condições de prestação, mas a lógica é o seu melhoramento. O próprio contrato definirá a qualidade, mas a lei determina requisitos mínimos: Regularidade, Generalidade, Segurança, Atualidade, Cortesia, Eficiência, Continuidade, Modicidade.
• Preço e Distribuição de Riscos: O preço não se confunde com o contrato. Se a livre concorrência for garantida, o preço não importa; quem define o preço é o ente privado, pois é o valor entendido como devido, precificando os riscos.
• Garantias: São duas hipóteses:
  • Devidas pelo ente privado: Deve garantir ao poder concedente que cumprirá o contrato.
  • Devidas pelo ente público: Deve garantir ao privado que cumprirá as obrigações contratuais. O poder público abre mão deste contrato intuito personae e permite que o financiador execute o contrato.
  Direitos emergentes do contrato: Aqui se trata da margem de lucro do contrato.
• Alteração Unilateral: Pode resultar em ampliação ou redução das obrigações. Todas as vezes que ocorrerem alteração unilateral, descumprimento do concedente que impacte o concessionário, e materialização dos riscos, o contrato deverá ser reequilibrado.
• Extinção do Contrato:
  • Termo Contratual: Esgotado o prazo, haverá a extinção do contrato. Reversão: Transferência de todos os bens necessários à perfeita continuidade do serviço público para o poder concedente. O poder público reverterá os bens que ainda não foram amortizados e indenizará o privado nas situações em que os investimentos não foram quitados.
  • Encampação: Rescisão unilateral por motivo de interesse público (conveniência e oportunidade). Se o contrato se mostrar desinteressante ao poder público, poderá haver rescisão contratual, com as seguintes consequências: avaliação dos bens reversíveis, indenização prévia e reversão.
  • Caducidade: Rescisão unilateral por culpa da concessionária. As providências incluem: instauração de PAD, contraditório e defesa, concessão de prazo para saneamento do descumprimento, decreto de caducidade, reversão, apuração de danos e aplicação de multas, avaliação dos bens reversíveis (não amortizados), indenização ou cobrança.
  • Rescisão: Rescisão judicial por culpa do poder concedente. Avaliará: danos sofridos pela concessionária, multas a serem aplicadas ao poder concedente, bens reversíveis não amortizados, valor da indenização e reversão.
  • Anulação: Contrato inválido, cujos efeitos retroagem e o ato é apagado. Não gera direito a indenização, porém o poder público deve indenizar os bens reversíveis não amortizados.
  • Falência: Desaparecimento de uma das partes, gerando extinção automática do contrato. Serão apurados direitos e obrigações. Danos causados pelo particular serão englobados no processo de falência.

Parceria Público-Privada (PPP)

Regime jurídico das concessões: comum, patrocinada, administrativa.

Contraprestações: É a remuneração paga pelo Poder Concedente em virtude da prestação do serviço pelo concessionário, sendo efetivamente remunerado quando efetivamente prestado. Não cabe pagamento de contraprestação em obra. Podem ser: ordem bancária, cessão de créditos não tributários, direitos sobre bens públicos, direitos sobre a administração pública, qualquer negócio permitido por lei.

Aporte de Recursos: É uma subvenção (ou seja, um direito em dinheiro) de fomento nacional, para minimizar o endividamento dos concessionários, e só poderá ser aplicado em bens reversíveis. O subsídio é o aporte de recursos, é o valor para os bens reversíveis. Se o edital estabelece que há dinheiro a ser disponibilizado para os licitantes, é possível o aporte da concessão comum.

Formas de Remuneração:

• Concessão Comum: Tarifas do usuário e subsídios para construção (que é um tipo de aporte).
• PPP: Tarifa, contraprestação e aporte de recursos.