Taxas e Contribuições de Melhoria: Materialidade e Limites
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9) Qual a materialidade das taxas?
As taxas (arts. 77 a 80 do CTN) cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição. Não podem ter base de cálculo ou fato gerador idênticos aos que correspondam a imposto nem serem calculadas em função do capital das empresas. Considera-se poder de polícia a atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
Para que seja possível a exigência da taxa, os serviços públicos consideram-se:
- utilizados pelo contribuinte:
- efetivamente, quando por ele usufruídos a qualquer título;
- potencialmente, quando, sendo de utilização compulsória, sejam postos à sua disposição mediante atividade administrativa em efetivo funcionamento;
- específicos, quando possam ser destacados em unidades autônomas de intervenção, de unidade, ou de necessidades públicas;
- divisíveis, quando suscetíveis de utilização, separadamente, por parte de cada um dos seus usuários.
O essencial, na taxa, é a referibilidade da atividade estatal ao obrigado. A atuação estatal que constitui o fato gerador da taxa há de ser relativa ao sujeito passivo desta, e não à coletividade em geral (Hugo de Brito Machado). É, portanto, tributo retributivo ou contraprestacional.
Taxa e Preço Público
Súmula nº 545 do Supremo Tribunal Federal: “Preços de serviços públicos e taxas não se confundem, porque estas, diferentemente daqueles, são compulsórias e têm sua cobrança condicionada à prévia autorização orçamentária, em relação à lei que as instituiu.”
- Taxa: regime jurídico de direito público; vínculo compulsório e obrigacional de natureza tributária, não admitindo rescisão; sujeito ativo é somente pessoa jurídica de direito público; cobrada pela utilização efetiva ou potencial; receita derivada; sujeita-se aos princípios tributários.
- Preço Público: regime jurídico de direito privado; vínculo facultativo e obrigacional de natureza contratual, admitindo rescisão; sujeito ativo é pessoa jurídica de direito público ou privado; cobrado somente pela utilização efetiva; receita originária; não se sujeita aos princípios tributários.
11) Quais são os limites das contribuições de melhoria?
- Salário educação (art. 212, § 5º - forma de contribuição, diz que vai rolar uma pegadinha aqui – pay attention)
- Art. 8, IV, CF (contribuição sindical)
Contribuições de melhoria são tributos RETRIBUTIVOS, CONTRA-PRESTACIONAIS, VINCULADOS. São tributos de COMPETÊNCIA COMUM aos quatro entes, cobrados pela técnica do LANÇAMENTO DE OFÍCIO e criados por LEI ORDINÁRIA (cabendo MEDIDA PROVISÓRIA se houver relevância e urgência).
O fato gerador da contribuição de melhoria é a obtenção da melhoria imobiliária decorrente da obra realizada pelo poder público. Fique atento nas provas, pois o fato que gera o direito de tributar por parte do ente federativo não é apenas fazer a obra pública. É fundamental que da obra decorra a valorização imobiliária. O tributo não é uma contribuição “de obra” e sim uma contribuição “de melhoria”.
O sujeito passivo é o proprietário do imóvel valorizado. É o tributo instituído para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado. A contribuição de melhoria pode ser cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições. Veja Arts. 81 e 82 do Código Tributário Nacional, Lei nº 5.172/66.
Existem dois limites que norteiam a cobrança da contribuição. De um lado, o chamado limite geral ou global, e, por outra perspectiva, o chamado limite individual ou personalizado. Pelo primeiro limite, o limite geral, se determina que a Administração não pode arrecadar mais do que gastou com a obra. Logo, a soma de todas as contribuições de melhorias cobradas não pode ultrapassar o limite do custo total com a obra. Não pode ocorrer arrecadação em limite que extrapole a despesa suportada. Pelo segundo limite se fixa que nenhum contribuinte ficará sujeito a uma cobrança em valor superior ao quantum de melhoria individualmente obtida. Logo, nenhum ente arrecadará mais do que gastou com a obra e nenhuma pessoa pagará mais do que obteve a título de melhoria.
A natureza jurídica da contribuição de melhoria constitui seu segundo ponto controvertido e é discutida pelas escolas Dicotômica e Tricotômica, oriundas da teoria dos fatos geradores vinculados e não vinculados, fundamento do Direito Tributário de origem romana.
Os adeptos da teoria dicotômica defendem a semelhança da contribuição de melhoria com as taxas, discrepando as duas espécies apenas quanto à nomenclatura e atuação estatal que dá ensejo à sua cobrança: obra pública para contribuição de melhoria e serviço público para taxa, sendo tal diferença incapaz de alterar-lhes a natureza semelhante.
Zelmo Denari defende esta semelhança quando diz que: A Contribuição de Melhoria é um tributo “sui generis”, que não se confunde com as taxas, embora com esta guarde grande semelhança. Ambas têm natureza compensatória, mas enquanto as taxas compensam serviços prestados pelo poder público, diretamente relacionado com os particulares, a contribuição de melhoria compensa a obra pública edificada em benefício da coletividade.
A escola Tricotômica, por outro lado, tem como entendimento basilar a contribuição de melhoria como um tributo com características próprias, que, por suas peculiaridades, não há de ser confundida com impostos ou taxas. É autônomo e “sui generis”, portanto.
Ademais, o fato gerador de taxas e contribuição de melhoria são diferentes, fazendo-os tributos diversos, por diversa sua natureza jurídica. Este é o entendimento predominante na doutrina e o legislador constituinte brasileiro adotou esta teoria, visto que a contribuição de melhoria foi individualizada nas Constituições em que foi prevista.
De qualquer forma, por quaisquer dos dois tipos apresentados acima, por princípio, representa ela uma prestação pecuniária compulsória, instituída em lei e cobrada, desde que se realize uma obra pública que valorize ou beneficie um imóvel, de seu proprietário, por meio de uma atividade administrativa vinculada.