Terrenos de Marinha: Revisão Histórica e Legislação

Terreno de Marinha: Revisão Histórica

Origem e Definição Legal

Os terrenos de marinha teriam tido origem ainda no século XVII, por atos públicos da Coroa portuguesa, já os impostos foram transplantados para o Brasil a partir do início da colonização. A Coroa portuguesa, diante da abundância de terras abandonadas em seu território, adotou o aforamento compulsório através das sesmarias.

Definição Legal (Decreto-Lei nº 4.105)

O Decreto-Lei Régio nº 4.105, em seu artigo 1º, estabelece:

São terrenos de marinha todos os que banhados pelas águas do mar ou dos rios navegáveis até a distância de 15 braças craveiras para a parte da terra, contadas desde o ponto a que chega o preamar médio. Este ponto refere-se ao estado do lugar no tempo da execução da lei de 15 de novembro de 1831, artigo 51, parágrafo 14 (instrução de 14 de novembro de 1832, artigo 4º).

Atualização Legal (Decreto-Lei nº 9.760/46)

O Decreto-Lei 9.760/46, em seu artigo 2º, atualizou o texto:

Art. 2º - São terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trinta e três) metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posição da linha do preamar médio de 1831:

• "a) os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a influência das marés;"
• "b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se façam sentir a influência das marés."

Aforamento e Controvérsias

Diferenças e Cobranças

A diferença em relação ao passado envolve:

• Foro ou Prazo em Vidas: Imposto de 0,6% do imóvel.
• Laudêmio: Direito pertencente à União (Brasil). Não é imposto nem tributo (taxa), corresponde a 5% do valor do terreno. A gestão é da Secretaria de Patrimônio da União (SPU).

Polêmicas

As polêmicas envolvem:

• Impostos arcaicos.
• Forma com que se realizam demarcações.
• Melhorias feitas no terreno são alvo de cobrança.

Ação de Aquisição de Propriedade pela Posse

Evolução Histórica da Posse de Terras

Desde o descobrimento do Brasil, o apossamento de terras constituiu fenômeno comum, dado a concessão de sesmarias. Este regime foi alterado com a Lei de Terras, que introduziu a legitimação de posse, que se dá sobre terras devolutas, não obstante uma certa confusão constitucional. Posteriormente, a Lei n.º 6.383/76 estabeleceu a licença de ocupação como exigência à legitimação de posse, trazendo consigo outras exigências. Observa-se que estas exigências questionáveis acabam por dificultar a privatização das terras públicas.

A distribuição de terras no Brasil remonta à época da colonização portuguesa, onde foi adotado o regime sesmaria nos moldes do tradicional direito de Portugal. Vigorou este regime até a data de 7 de julho de 1822, quando alterou-se o sistema de ocupação do solo por meio da Lei n.º 601, de 18 de setembro de 1850 (Lei de Terras).

Com a Lei de Terras, a posse torna-se meio de aquisição da propriedade; abrangendo na transferência de terras, as caracterizadas como devolutas.

Conceito de Terras Devolutas

Antes da análise do processo de obtenção da licença de ocupação, faz-se necessário conceituar as terras devolutas, tendo em vista que este é o objeto da posse a ser legitimada. Terras devolutas são terras pertencentes ao Poder Público, mas que não têm uma destinação pública definida, pois não estão sendo utilizadas pelo Estado. O conceito de terras devolutas é residual, ou seja, as terras que não estão incorporadas ao domínio privado nem têm uma destinação a qualquer uso público são consideradas terras devolutas. As terras devolutas são terras públicas não registradas que não estão na posse do poder público, por estarem dispersas, não estando incorporadas ao patrimônio público.

Não basta a ausência de registro para a terra ser considerada devoluta, é necessário que o poder público prove que a terra lhe pertence. Logo, a terra devoluta possui por característica a simultaneidade da ausência de título de propriedade e a comprovação de ser um patrimônio pertencente ao poder público, embora seja merecida a crítica quanto ao ônus dessa comprovação ser do poder público.

Classificação dos Bens Públicos

Os bens públicos são divididos em duas modalidades:

1. os bens de domínio público que se submetem a regime jurídico de direito público;
2. os bens do domínio privado que se sujeitam a regime de direito privado parcialmente derrogado pelo direito público.

A primeira modalidade abrange os bens de uso comum do povo, que são destinados ao uso coletivo, tais como mares e rios (art. 99, I, do Código Civil de 2002) e os bens de uso especial, que são destinados ao uso da Administração Pública para a consecução de seus próprios fins, como por exemplo, edifícios da Administração (art. 99, II, CC/02). A segunda modalidade diz respeito aos bens dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal ou real, de cada uma dessas entidades (art. 99, III, CC/02), como é o caso das terras devolutas.

O Código Civil de 2002 diferencia essas duas modalidades de bens públicos, estabelecendo que os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis (art. 100), enquanto os bens públicos dominicais podem ser alienados (art. 101).

Os imóveis públicos, o que inclui as terras devolutas, não poderão ser adquiridos por usucapião, conforme parágrafo único, do art. 191, da Constituição de 1988. Porém, como são bens alienáveis, a Lei nº 6.383, tendo em vista a função social da propriedade, possibilitou a legitimação da posse aos ocupantes de terras devolutas, o que proporciona às pessoas mais carentes estabelecerem sua morada e cultivarem a terra para dela retirarem seu sustento e de toda a sua família.

Legitimação de Posse

Conceito e Previsão Legal

Com a previsão do seu artigo 5º, a Lei de Terras criou um instituto genuinamente nacional - o da Legitimação de Posse. Determinou, assim, o artigo 5º daquela Lei:

Art. 5º. Serão legitimadas as posses mansas e pacíficas adquiridas por ocupação primária, ou havidas de primeiro ocupante, que se acharem cultivadas ou com princípio de culturas, e moradia habitual do respectivo posseiro, ou de quem o represente, guardadas as regras seguintes...

Desta disposição legal, conceitua-se a legitimação de posse como:

...exaração de ato administrativo, através do qual o poder público reconhece ao particular que trabalha na terra a sua condição de legitimidade; outorgando, ipso facto, o formal domínio pleno.

Discussão sobre a Terminologia

É importante ressaltar que as terras legitimáveis são as devolutas, apesar de a Constituição Federal de 1988 ter trazido em seu artigo 188 que seriam legitimáveis as terras públicas. Sabe-se que terras devolutas são espécies de terras públicas e que a primeira Constituição que tratou da legitimação foi a de 1946 e que utilizou o vocábulo devolutas para determinar as terras a serem legitimáveis. O Estatuto da Terra em seu artigo 99 também usou a expressão terras devolutas se referindo ao mesmo assunto. Não encontra-se razão de a Constituição Federal de 1969 ter alterado a expressão para terras públicas e que a Constituição Federal de 1988 tenha repetido o erro.

Em conformidade com o artigo 99 do Estatuto da Terra, a legitimação é instituto jurídico de índole administrativa, sendo o processo competente o administrativo.

Art. 99. A transferência do domínio ao posseiro de terras devolutas federais efetivar-se-á no competente processo administrativo de legitimação de posse, cujos atos e termos obedecerão às normas do Regulamento da presente Lei.

Críticas às Exigências da Lei nº 6.383/76

Ainda tendo em vista este mesmo requisito legal para a legitimação de posse, pode-se criticar o fato da exigência de a atividade agrária ser exercida direta e pessoalmente pelo possuidor e sua família. Exigir o trabalho direto e pessoal do possuidor seria correto; mas o fazer quanto à sua família, seria restringir a concessão da licença de ocupação a um requisito que dependerá da vontade da família trabalhar a terra ou escolher uma outra ocupação, como por exemplo estudar na zona urbana.

No que tange à exigência da dimensão da área ser de até 100 (cem) hectares, deveria esta fixação se pautar na restrição ao módulo correspondente ao tipo de exploração desenvolvido no imóvel, nos termos da lei. Isto com o propósito de impedir que se formem minifúndios em regiões onde o módulo rural poderá ser superior a esta área de 100 (cem) hectares.

Cabe, ainda, ressaltar que a Lei n.º 6.383/76 em seu artigo 29, §§ 1º e 2º, traz a exigência para o requerente de além dos requisitos prévios para a licença de ocupação, deverá evidenciar para alcançar a mesma, concomitantemente com aqueles, a capacidade para desenvolver a extensão ocupada.

Cancelamento da Licença de Ocupação

Importante se faz mencionar que não obstante todas estas exigências para se conseguir a licença de ocupação, existe a possibilidade de cancelamento da mesma. A Lei n.º 6.383/76 previu em seu artigo 31 estas hipóteses de cancelamento:

Art. 31. São hipóteses de cancelamento da Licença de Ocupação:

• inadimplência do financiamento do crédito rural;
• por necessidade pública;
• por utilidade pública.

Conclusão sobre a Legalização da Ocupação

Conclui-se que, da forma como a lei trata a legitimação de posse, o que se verifica é uma verdadeira legalização de ocupação; tanto assim o é que desde a Lei de Terras, o que se observa é o emprego dos termos ocupação, ocupante, quando se quer referir à posse e ao posseiro. A própria Lei n.º 6.383/76 criou a licença de ocupação, no intuito de descaracterizar a posse.

Conforme se expôs, a mesma Lei n.º 6.383/76 transformou a natureza de direito adquirido da legitimação de posse, que advinha do trabalho sobre a terra onde se formalizava o domínio, em mero direito de preferência para a aquisição onerosa da terra, pelo preço histórico da terra nua.

Chega-se, ainda, à inarredável conclusão de que todas estas exigências trazidas pela Lei n.º 6.383/76 levam apenas à preferência para a aquisição onerosa, tendo sido criados mecanismos não tão eficientes para a viabilização da legitimação de posse, não obstante o princípio da privatização das terras públicas.