Território, Terra e Titulação de Quilombos e Indígenas

Definições de terra e território

O termo "terra" abrange diferentes acepções e significados. Refere-se, por exemplo, ao material quebradiço que compõe o solo natural; ao terreno destinado ao cultivo; e ao piso/chão que pisamos (o solo).

O substantivo "terra" também é usado como sinônimo de nação, país, região ou território. Quando escrito com inicial maiúscula, Terra faz alusão ao planeta onde vivemos. Trata‑se do único planeta em que, até o momento, se comprovou a existência de vida.

Já o termo "território" tem como conceito principal uma área delimitada sob a posse de um animal, de uma pessoa, de um grupo, de uma organização ou de uma instituição. O termo pode ser também utilizado na política, na biologia e na psicologia.

No conceito tradicional da geografia, território é usado para estudar as relações entre espaço e poder desenvolvidas pelos Estados, especialmente os Estados nacionais. No contexto político, refere‑se à superfície terrestre de um Estado, seja ele soberano ou não, ou também ao espaço físico sobre o qual o Estado exerce seu poder soberano. Para as teorias gerais de Estado, diplomacia, relações internacionais e nacionalidade, território é uma das condições para a existência e o reconhecimento de um país.

Alguns indivíduos confundem território com fronteiras; porém, fronteira é o limite entre duas partes distintas. É ela que determina a área territorial precisa de um Estado, sua base física, e são feitas através de delimitações territoriais e políticas que garantem aos seus Estados a autonomia e a soberania perante os outros. Da mesma forma, observa‑se que cada município tem sua delimitação territorial administrativa para a execução das ações governamentais.

Quando discorremos sobre território falamos de uma determinada área geográfica onde há um povo, uma comunidade, que vive há dezenas ou centenas de anos nela. Porém, o território não tem um significado somente produtivo; está relacionado a aspectos políticos e administrativos dessa terra, cuidando da nossa biodiversidade e dos nossos recursos naturais, além do nosso solo.

Dessa maneira, o conceito de território é mais do que um assunto de distribuição de terra; é mais abrangente do que uma reforma agrária que não contempla ou não prevê o respeito aos territórios, não somente dos povos indígenas, como também dos pescadores e dos pastores. Existe, portanto, a reforma agrária que se concentra somente na distribuição de terra. No entanto, nossa luta é pela terra e também pelo território. A luta pela terra é a luta para ter acesso à terra pelos que não têm, que são os sem-terra. A luta por defender o território significa proteger os povos ancestrais que vivem, convivem e cuidam dos recursos naturais existentes. A biodiversidade dos ecossistemas e dos recursos naturais, como minérios e metais — ouro, prata etc. — deve ser protegida, pois faz parte da natureza.

Paralelo: Demarcação indígena e titulação quilombola

1. Paralelo entre a demarcação das Terras Indígenas e o processo de titulação dos territórios quilombolas.

Processo de demarcação de Terras Indígenas

Para demarcar as Terras Indígenas no Brasil, o Estado utiliza‑se de um procedimento administrativo, hoje regulado pelo Decreto do Poder Executivo nº 1.775, de 08/01/1996. O procedimento subdivide‑se em diversas etapas:

• Identificação;
• Contraditório;
• Declaração dos limites;
• Demarcação física;
• Homologação;
• Registro.

Uma vez ordenadas as demandas, planeja‑se a realização de "diagnósticos de situação", que têm por objetivo detectar as relações conjunturais que possam fundamentar propostas de delimitação no amplo contexto de inter‑relações apresentadas. As demandas que apresentarem situação específica são encaminhadas para um Estudo de Fundamentação Antropológica, resultando em um diagnóstico próprio que auxiliará na formulação do Plano Operacional para a realização dos trabalhos de campo. Ao final desta fase, as áreas indígenas estão identificadas.

A identificação, fundamentada em uma base sólida de informações, permite segurança na eleição das terras onde haja prioridade na constituição dos Grupos Técnicos (GT), que irão realizar os Relatórios Circunstanciados de Identificação e Delimitação com o objetivo final de regularização das terras indígenas tradicionalmente ocupadas.

O relatório de identificação e delimitação do GT, uma vez aprovado pelo titular do órgão indigenista, tem seu resumo publicado no Diário Oficial da União e da Unidade Federada onde se localiza a delimitação. Se for desaprovado, poderá ser instruído um novo GT para a complementação dos elementos faltantes no relatório.

Uma vez publicado o resumo do relatório, fica aberto o período de contestação à delimitação por parte de interessados, ações estas que demandarão respostas às contestações, obedecendo‑se aos prazos devidamente definidos. Juntadas as contestações e as respectivas respostas aos atos do processo, e após aprovação pela Presidência da FUNAI, o processo é despachado para o Ministério da Justiça.

Autos de identificação desaprovados pelo Ministério da Justiça retornarão à FUNAI e serão submetidos a nova análise. A FUNAI poderá encaminhar, para complementação, a designação de novo Grupo Técnico ou, em caso de impossibilidade, sugerir o estabelecimento de uma Reserva Indígena.

No caso de revisão de Terras Indígenas ou de Reserva Indígena, os procedimentos são os mesmos, observando‑se sempre as condições mínimas garantidas por leis infraconstitucionais.

Quando os autos de identificação e delimitação são aprovados, o Ministério da Justiça expede uma Portaria Declaratória reconhecendo a referida terra indígena e determinando o processo de demarcação física de seus perímetros.

Em seguida, a FUNAI realiza o processo de seleção de uma empresa especializada, que será contratada para realizar os trabalhos de demarcação física, os quais compreendem basicamente a abertura de picada e a instalação de marcos e placas de identificação ao longo dos limites da terra, conforme os relatórios de identificação e delimitação aprovados pelo Ministério da Justiça.

Concluídos os trabalhos de demarcação física e estes sendo aprovados pelo Ministério da Justiça, o Presidente da República assina um Decreto Presidencial de homologação da Terra Indígena.

Por fim, são ainda necessárias duas medidas procedimentais para concluir a regularização de uma terra indígena: registrar a terra indígena homologada no cartório local e no Registro de Patrimônio Público da União. Assim se conclui o longo processo.

Título de Reconhecimento de Domínio e titulação quilombola

Enquanto o Título de Reconhecimento de Domínio deve conter os requisitos mínimos necessários a satisfazer as exigências do Registro de Imóveis — ou seja, a perfeita identificação da área, a referência à matrícula ou ao registro anterior, quando houver, e os demais requisitos do art. 176, II, da Lei 6.015/1973 — nada obsta o seu ingresso no Registro de Imóveis competente.

O reconhecimento do domínio em favor dos remanescentes das comunidades quilombolas por força do art. 68 do ADCT (BRASIL, 1988) tem efeito constitutivo. Contudo, o registro do título que lhes é outorgado no serviço registral imobiliário tem efeitos declaratórios e publicitários, oponíveis erga omnes, assim como é o registro da sentença proferida nas ações de usucapião. Santilli (2005, p. 177) afirma:

"O Estado, ao titular as terras ocupadas pelos quilombolas, cumpre uma obrigação constitucional, e a expedição dos títulos visa apenas dar efetividade a direitos constitucionalmente assegurados. O ato de expedição formal dos títulos não se confunde com o direito em si, que tem bases constitucionais e pode ser até mesmo exigido judicialmente. A omissão do Estado em cumprir a sua obrigação constitucional de titular terras ocupadas pelos quilombolas pode ser suprida por uma declaração judicial, com a subsequente emissão do título de propriedade."

As terras ocupadas por esses remanescentes, ainda segundo o Decreto e a Instrução Normativa referidos, são aquelas utilizadas para a garantia de sua reprodução física, social, econômica e cultural, bem como as áreas detentoras de recursos ambientais necessários à preservação de seus costumes, tradições, cultura e lazer, englobando os espaços de moradia, inclusive os espaços destinados aos cultos religiosos e os sítios que contenham reminiscências históricas dos antigos quilombos.

O Título de Reconhecimento de Domínio, pelo que se extrai da norma constitucional, não deve ser expedido exclusivamente em nome das associações quilombolas. Quando muito, estas poderão representar os indivíduos que as constituem nos atos necessários ao reconhecimento da área e nos procedimentos relativos ao registro dos títulos.

Após a identificação e demarcação da área ocupada pelos remanescentes das comunidades quilombolas, será expedido título de reconhecimento de domínio coletivo e pró‑indiviso, com cláusulas de inalienabilidade, imprescritibilidade e impenhorabilidade, de acordo com o art. 17 do Decreto nº 4.887 (BRASIL, 2003) e o art. 23 da Instrução Normativa nº 20 (BRASIL, 2005).

A identificação e demarcação da área satisfazem o princípio da especialidade que rege os atos registrais imobiliários, segundo o qual o imóvel objeto da matrícula deverá estar perfeitamente descrito e individualizado, protegendo‑se, assim, o registro imobiliário da possibilidade de erros que venham confundir propriedades, com prejuízo para os registros subsequentes (DINIZ, 1992, p. 28).

Embora não haja exigência expressa no Decreto nº 4.887/2003 quanto às terras ocupadas pelos quilombolas, o memorial descritivo da área ocupada deverá estar georreferenciado, em consonância com o disposto no § 4º do art. 176 da Lei nº 6.015 (BRASIL, 1973), combinado com o art. 22 da IN nº 20/2005, independentemente do tamanho da área, não se aplicando os prazos estabelecidos no Decreto nº 4.449, de 31 de outubro de 2002 (BRASIL, 2002), com as alterações introduzidas pelo Decreto nº 5.570, de 31 de outubro de 2005 (BRASIL, 2005). Isso para que não ocorram erros na descrição do imóvel, evitando litígios futuros por confrontantes prejudicados, bem como contribuindo para o aperfeiçoamento do Registro de Imóveis com a inserção de dados confiáveis em seus livros registrários, em obediência ao princípio da especialidade.

O título de reconhecimento, conforme estabelecido no art. 17 do Decreto nº 4.887 (BRASIL, 2003), será outorgado coletivamente e pró‑indiviso, com inserção obrigatória de cláusulas de inalienabilidade, imprescritibilidade e impenhorabilidade.

Essas condições (propriedade coletiva e pró‑indivisa) reforçam o entendimento de que os remanescentes quilombolas têm direito a uma parcela, ainda que ideal, da área ocupada, independentemente de fazer parte de uma associação. A COHRE (2005, p. 37) sugere que esses títulos "poderiam ser expedidos em nome da comunidade mediante indicação de todos os seus componentes, aos quais corresponderia uma fração ideal da área total titulada, em regime pró‑indiviso". As cláusulas de inalienabilidade e impenhorabilidade são limites à circulação da propriedade imobiliária e "são de averbação obrigatória pelo registrador quando constarem do título que lhe é submetido" (CENEVIVA, 2005, p. 366). Significam que o imóvel — no caso, a terra ocupada pelos remanescentes quilombolas — não poderá ser objeto de alienação em qualquer uma de suas formas, nem objeto de constrição judicial ou de hipoteca. A imposição da cláusula de imprescritibilidade afasta o imóvel da possibilidade de usucapião.

Essas cláusulas restritivas do direito de propriedade sobre as áreas ocupadas pelos quilombolas justificam‑se em razão do tombamento constitucional (SANTILLI, 2005, p. 169) imposto pelo art. 216 § 5º da Constituição Federal (BRASIL, 1988), segundo o qual "ficam tombados todos os documentos e os sítios detentores de reminiscências históricas dos antigos quilombos".

Uma vez expedido, o título de reconhecimento de domínio precisa ser registrado no "cartório da situação do imóvel", no Livro 2 — Registro Geral — ou, se a área descrita no título abranger mais de uma comarca ou circunscrições imobiliárias limítrofes, em todos os Serviços de Registro de Imóveis abrangidos pelo perímetro do imóvel, conforme estabelecido no art. 169 da Lei nº 6.015 (BRASIL, 1973).

Registros e livros do Registro de Imóveis

A Lei 6.015 (BRASIL, 1973), em vigor desde 1º de janeiro de 1976, estabelece os livros obrigatórios no serviço registral imobiliário, os quais são os seguintes:

• Livro nº 1 (Protocolo): destinado ao apontamento de todos os títulos apresentados diariamente, salvo aqueles apresentados apenas para exame e cálculos dos respectivos emolumentos;
• Livro nº 2 (Registro Geral): livro da matrícula dos imóveis e do registro ou averbação dos atos relacionados no art. 167 e não atribuídos ao livro nº 3;
• Livro nº 3 (Registro Auxiliar): destina‑se ao registro dos atos que, sendo atribuídos ao Registro de Imóveis por disposição legal, não digam respeito diretamente ao imóvel matriculado;
• Livro nº 4 (Indicador Real): relaciona todos os imóveis que figurarem nos demais livros, contendo sua identificação, referência aos números de ordem dos outros livros e anotações necessárias — é uma espécie de índice geral dos imóveis existentes na circunscrição do cartório imobiliário;
• Livro nº 5 (Indicador Pessoal): repositório dos nomes de todas as pessoas que, individual ou coletivamente, ativa ou passivamente, direta ou indiretamente, figuram nos demais livros — é um índice geral com o nome de todas as pessoas que, de algum modo, sejam partes em transações envolvendo imóveis pertencentes à circunscrição do cartório.

Os livros de registros só sairão do cartório mediante autorização judicial, e podem ser substituídos por fichas ou folhas soltas escrituradas mecanicamente (com exceção do Livro nº 1 — Protocolo).

É obrigatória a manutenção do Livro Auxiliar para cadastro especial de imóveis adquiridos por pessoas estrangeiras físicas e jurídicas, previsto no art. 10 da Lei nº 5.709, de 7 de outubro de 1971 (BRASIL, 1971), e no art. 15 do Decreto nº 74.965, de 26 de novembro de 1974 (BRASIL, 1974).

No Registro de Imóveis são feitos a matrícula, o registro e a averbação de atos referentes a imóveis ou a direitos a eles relacionados. Na designação genérica de registro estão abrangidas a transcrição e a inscrição de que tratavam o Código Civil anterior e o Decreto nº 4.857/39 (BRASIL, 1939); portanto, atualmente qualquer ato que venha a transferir domínio ou instituir ônus reais será objeto de registro, e não mais de transcrição ou inscrição, respectivamente, como era no sistema anterior.

O novo Código Civil (BRASIL, 2002), em seu art. 1.245 e seguintes, corrigiu essa distorção terminológica.

A matrícula, por sua vez, é um ato registral realizado pelo Registro de Imóveis que visa à identificação de um imóvel, caracterizando‑o e confrontando‑o, conferindo‑lhe um número de ordem pelo qual será identificado, sem criar, conferir ou modificar direitos (DINIZ, 1992, p. 47). É o certificado de ingresso do imóvel no mundo jurídico. Cada matrícula corresponde a um único imóvel e cada imóvel tem a sua própria matrícula (fólio real). DINIZ (1992, p. 47) entende que a finalidade da matrícula é a constituição de um registro fundiário, mediante rigoroso controle e exatidão das indicações nela contidas, de modo que, completada a matrícula de todos os bens imóveis situados no Brasil, terá‑se um cadastro geral da propriedade imobiliária. É um ato de registro (em sentido lato), até porque "matrícula" significa uma inscrição inicial, ou seja, a matrícula será efetuada por ocasião do primeiro registro, mediante os elementos constantes do título apresentado e do registro anterior nele mencionado.

O título de reconhecimento de domínio a ser expedido pelo poder público para os remanescentes das comunidades quilombolas deverá conter os requisitos mínimos exigidos pela Lei de Registros Públicos (BRASIL, 1973) para ingresso no Registro de Imóveis, tais como a identificação do ente público (União, Estados, Municípios ou Distrito Federal) e dos remanescentes quilombolas; a perfeita identificação da área titulada; e a menção ao registro imobiliário anterior, se houver.

Desafios práticos no registro das frações ideais

Nota‑se que a maior dificuldade para o registrador, diante do título de reconhecimento que está para ser registrado, reside na ausência de procedimentos eficazes para exercer posteriormente o controle da disponibilidade da área decorrente de eventual mutação do domínio da parcela ideal (sucessão causa mortis, abandono de parcela) e da especialidade subjetiva, isto é, a identificação do titular da fração ideal.

Com efeito, apresentando‑se um título de reconhecimento de domínio em favor dos remanescentes quilombolas, à míngua de um procedimento específico, o oficial procederá ao seu registro na matrícula respectiva ou, na hipótese de surgimento de uma nova área rural decorrente de desapropriação de vários outros imóveis abrangidos total ou parcialmente pelo perímetro do quilombo, será aberta nova matrícula com a descrição dessa área e, em seguida, far‑se‑á o registro do título, observando‑se que, para cada remanescente, haverá um registro para sua fração ideal na totalidade do imóvel ou, conforme preconizado no Decreto 4.887 (BRASIL, 2003), apenas um registro em nome da associação dos remanescentes quilombolas que os represente.

Espera‑se que a relação nominal no título de todas as pessoas que integram a comunidade quilombola seja feita a partir de levantamento do INCRA quando da aplicação da Instrução Normativa nº 20 (BRASIL, 2005), que em seu art. 10, inciso III, já designa o Instituto para promover o "cadastramento das famílias remanescentes de comunidades de quilombos, utilizando‑se de formulários específicos do Sipra", facilitando, com isso, o reconhecimento e a identificação das pessoas que serão beneficiadas com o título. No entanto, observa‑se que é impraticável para o registrador anotar no Registro Geral — Livro nº 2 — o nome de cada um dos remanescentes quilombolas, situação que poderá prejudicar a boa ordem dos atos registrais.

Como visto, o direito às terras ocupadas pelos remanescentes quilombolas já lhes está reconhecido pela Constituição Federal (BRASIL, 1988). O título de reconhecimento é apenas o documento hábil para materializar a área pertencente aos quilombolas, a qual foi identificada e demarcada em procedimento administrativo próprio. A efetiva publicidade e garantia do direito real se dá com o registro imobiliário do título.

Cada um dos remanescentes deverá ter reconhecido o direito a uma fração ideal do imóvel correspondente ao perímetro ocupado pela comunidade remanescente dos quilombos. Assim, deverá ser aberta uma matrícula no Livro 2 para a área identificada como sendo de propriedade dos remanescentes quilombolas, fazendo‑se nessa matrícula tantos registros quantas forem as pessoas tituladas, tendo em vista que o imóvel matriculado deve ser entendido como um todo, pois é inadmissível a "matrícula de parte ideal", já que a lei exige como um de seus requisitos a perfeita identificação do imóvel registrado, com indicação de seus caracteres (DINIZ, 1992, p. 48).

Evidentemente, na hipótese de se fazerem vários registros na mesma matrícula — o que não será raro em face da numerosa população de remanescentes quilombolas —, o controle dos demais atos registrais (outros registros e averbações) tornar‑se‑á difícil e impraticável para o oficial do registro de imóveis.

Para se ter uma ideia, em todo o Brasil Treccani (2006, p. 234/251) relaciona 3.110 comunidades remanescentes de quilombolas. Num levantamento pessoal, Treccani (2006, p. 138) constatou a expedição de 61 títulos de reconhecimento de domínio, no período de novembro de 1995 a janeiro de 2006, beneficiando 116 comunidades e 7.387 famílias, nos Estados do PA, GO, BA, SP, PE, MA, AP, MT, MS, SE, RJ e MG.

Assim, ocorrendo, por exemplo, o falecimento de um dos remanescentes quilombolas aquinhoado com uma fração ideal no imóvel, sua parte será transmitida aos seus sucessores integralmente, sendo necessário o registro do formal de partilha na mesma matrícula da área total do imóvel. Os herdeiros, nessa hipótese, receberão sua parte gravada com a cláusula de inalienabilidade, cujos efeitos, embora perpétuos, impedem a alienação da fração a terceiros, mas não aos próprios sucessores do de cujus.

Ainda na hipótese da sucessão hereditária, o registro do formal de partilha será mais um dentre tantos outros registros já existentes na matrícula da área ocupada por remanescentes dos quilombos. Acrescente‑se que, juntamente com esses inúmeros registros, estarão as averbações das cláusulas de inalienabilidade, impenhorabilidade e imprescritibilidade impostas no título.

Obviamente, o controle desses atos registrais será de difícil execução, podendo confundir o registrador na sua função de examinar a legalidade e os requisitos formais dos títulos relacionados aos remanescentes quilombolas que lhe forem apresentados para registro, em especial no que diz respeito à observância dos princípios da especialidade subjetiva e da disponibilidade do domínio.

Proposta: livro auxiliar para cadastro quilombola

Essas dificuldades poderiam ser superadas com a adoção de um livro auxiliar para cadastro das terras adquiridas pelos remanescentes quilombolas, tendo como parâmetro, em razão da ausência de literatura especializada sobre este tema, o cadastro especial de terras rurais adquiridas por pessoa estrangeira existente no Registro de Imóveis, conforme estabelecido no Decreto nº 74.965, de 26 de novembro de 1974 (BRASIL, 1974).

Após a matrícula da área e o respectivo registro do título de reconhecimento de domínio no Livro 2 — Registro Geral —, poderia ser feita a transcrição, por extrato, em livro auxiliar, com os nomes das pessoas que constituiriam a comunidade quilombola e suas respectivas famílias, fazendo‑se remissão ao registro de suas partes ideais. Ainda no livro auxiliar, numa coluna para averbações, poderiam ser anotadas ocorrências supervenientes, como, por exemplo, falecimento do remanescente da comunidade quilombola ou modificação da titularidade em razão de abandono da área.

O direito de propriedade das terras ocupadas pelos remanescentes das comunidades quilombolas está reconhecido constitucionalmente, devendo o poder público emitir-lhes os respectivos títulos de reconhecimento de domínio. Contudo, entende‑se que a expedição do título de reconhecimento de domínio em nome exclusivamente da associação das comunidades quilombolas prejudica os seus remanescentes não associados que ocupam a área titulada, tornando‑se inconstitucional a exigência de formação de associação como pré‑requisito para a expedição do título.

Os procedimentos administrativos estabelecidos pelo INCRA para identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos atendem à ordem constitucional, possibilitando a expedição do título de reconhecimento de domínio em conformidade com os princípios norteadores dos atos pertinentes ao Registro de Imóveis.

A Lei de Registros Públicos, embora não preveja expressamente o registro do reconhecimento de domínio das terras quilombolas, autoriza o Registro de Imóveis a recepcionar os títulos expedidos pelo Estado, sendo necessária a instituição de um procedimento específico e diferenciado, mediante lei federal, para o ingresso do título de reconhecimento de domínio expedido aos remanescentes das comunidades quilombolas, para garantia da observância dos princípios da disponibilidade e da especialidade que regem os atos registrais imobiliários — como, por exemplo, a adoção no Registro de Imóveis de um livro auxiliar para anotar eventuais modificações na titularidade do domínio das partes ideais.