Capítulo 1: Evolução do Estado e da Administração Pública

Com o decurso do tempo, o Estado Romano organizou-se como um vasto império, assente numa notável máquina burocrático-administrativa. Durante a Idade Média (séculos V a XV), a organização jurídico-política assentava essencialmente em relações de dependência pessoal, verificando-se uma crise do poder centralizado dos tempos romanos. A Idade Moderna (séculos XVI aos fins do século XVIII) caracteriza-se por um fortalecimento do poder real e uma complexificação crescente do aparelho burocrático-administrativo. Surge o conceito de Nação, estendendo o Rei a sua autoridade a todos os indivíduos (os súbditos). É a época do absolutismo monárquico com base na ideia de um direito natural. Aceita-se que só o soberano, por ser o mais iluminado do reino, pode alcançar as verdades inquestionáveis. Consequentemente, as soluções racionais dos monarcas serão impostas a toda a comunidade, porquanto correspondem à razão universal e não a caprichos do detentor do poder político. Verifica-se o aperfeiçoamento: por um lado, o soberano atuava discricionariamente, pois só as leis divinas se encontravam acima dele; por outro lado, sentiu-se a necessidade de os particulares serem ressarcidos (indemnizados) pelos prejuízos derivados da atuação do monarca. Como não era possível intentar ações contra a Coroa, pois o Príncipe era irresponsável e a sua soberania não podia ser posta em causa, criou-se o Fisco, uma entidade com personalidade de direito privado. A atuação soberana do Estado Moderno era imune às regras jurídicas e, por isso, incontrolável, mas, através do património do Fisco, o Estado, sem perder a face, relacionava-se com os particulares e assegurava-lhes alguns direitos.

O Estado Liberal, do final do século XVIII aos fins do século XIX, com a Revolução Francesa, viu triunfar os valores da liberdade, da democracia e os direitos fundamentais dos indivíduos, visando afirmar a liberdade e os direitos dos cidadãos. Nesta altura, surgiram as Constituições e surgiu verdadeiramente o Direito Administrativo. O poder do Estado tem de ser repartido por diversos centros organizatórios, de modo a que se contrabalancem uns aos outros, pois a concentração do poder nas mãos de um único titular facilmente propicia a tentação da sua exorbitância. Propôs-se uma tripartição das atividades do Estado (legislar, executar e julgar), distribuindo-se tais tarefas por centros de poder independentes entre si: o poder legislativo, o poder executivo e o poder judicial. O poder legislativo é o mais importante, sendo que as leis parlamentares traduzem a vontade racional dos cidadãos, a qual corresponde à verdade absoluta. A Administração é meramente executiva, não podendo atuar contra legem, sob pena de as suas atuações ilícitas serem sindicadas nos tribunais. A Administração dos tempos liberais encontrava-se subordinada à lei (princípio da legalidade).

Do ponto de vista económico, a doutrina liberal preconiza a diminuição do intervencionismo e da dimensão estaduais. Os domínios económicos e sociais são remetidos para a esfera da liberdade individual, limitando-se o Estado à defesa da ordem e segurança públicas. A época liberal caracteriza-se também por um entrelaçamento dos mundos público e privado, conforme resulta da frequência do recurso à técnica concessória para a edificação de várias infraestruturas de interesse coletivo. A desagregação do modelo social liberal, bem expressa na grave miséria social de muitos operários, as Guerras Mundiais e a Grande Depressão de 1922 provocam mudanças profundas nas estruturas jurídicas, políticas e socioeconómicas do século XX. Evolui-se de uma profunda separação Estado-sociedade para uma forte interpenetração entre esses dois mundos, caminhando-se de um Estado abstencionista para um Estado intervencionista. Passamos assim a ter um Estado-Providência ou Estado Social. Este Estado devia prestar tudo a todos, só assim é que a comunidade tinha bem-estar. Começou-se a equacionar a viabilidade deste Estado de prestações. Seria viável que conseguisse prestar tudo a todos? O Estado tinha que ser novamente reinventado. Por razões de ordem prática, este Estado não conseguia chegar a todas as áreas, não havia dinheiro para tudo.