Coesão Económica e Social: A Evolução da Política Regional

Estamos aqui perante o domínio da ciência regional, domínio este onde se expressa uma preocupação pela componente espacial do desenvolvimento, dada a necessidade de intervenção neste âmbito.

Quando o Tratado de Roma foi celebrado em 1957, não só a ciência regional não foi considerada como uma “política comunitária”, como nem sequer lhe foi dedicado nenhum título ou artigo. Fazia-se apenas uma breve referência no preâmbulo e no Artigo 2º à necessidade de maior equilíbrio, consagrando-se ainda o apoio regional como exceção à proibição de se concederem subsídios públicos no Artigo 101º TFUE e, no 96º TFUE, atendia-se à consideração regional como exceção à concorrência na política de transportes.

Esta ausência, ainda que hoje nos pareça estranha, era compreensível quando se verificou, há seis décadas.

Em 1957, por um lado, os desequilíbrios eram menores, designadamente na “Comunidade dos Seis”, onde apenas o sul da Itália era uma região especialmente desfavorecida. Com a entrada de novos países — em 1973, a Irlanda e o Reino Unido; em 1981, a Grécia; e em 1986, Portugal e Espanha — passou a ser maior a diferença de desenvolvimento entre as regiões mais ricas e as regiões mais pobres da Comunidade. Este problema agravou-se com a integração dos Países da Europa Central e Oriental (PECO).

Por outro lado, a evolução ocorrida na ciência económica, com a interpretação dos desequilíbrios, conduziu ao reconhecimento da necessidade de lhes fazer face.

É de recordar que a Teoria Económica foi construída a partir de uma perspetiva também espacial, de acordo com a qual o livre jogo do mercado consiste na utilização dos fatores de produção, dependendo da sua localização.

Trata-se de uma perspetiva que explica, em parte, a importância tardia conferida à economia regional, que, por sua vez, foi determinante no pensamento de alguns dos seus promotores iniciais mais significativos, como é o caso de Weber com a “Teoria do Autoequilíbrio Regional”. Segundo esta, a otimização seria conseguida através do livre jogo das forças do mercado, levando os capitalistas a maximizar os seus ganhos e os trabalhadores os seus salários, localizando-se onde as circunstâncias fossem mais favoráveis, do ponto de vista individual e social. Deste modo, o capital seria atraído das regiões com salários mais altos para as regiões com salários mais baixos, sendo maior a sua produtividade marginal e, vice-versa, os trabalhadores deslocar-se-iam no sentido contrário.

Havendo assim uma tendência automática para a otimização na utilização dos recursos, não se justificava, portanto, a intervenção pública.

Só nos anos mais recentes, com o reconhecimento da acentuação dos desequilíbrios e dos seus inconvenientes de ordem geral, aparecem as teorias do desequilíbrio regional, julgando todos os seus autores que o livre jogo do mercado não tenderia para o equilíbrio. Esta teoria do “Regional Imbalance” opõe-se, por natureza, à anterior, do “Regional Self-balance”.

Destas, podem concluir-se três considerações:

• A teoria do equilíbrio automático assenta em pressupostos que, na realidade, não se verificam; requer uma completa perfeição do mercado que não se encontra, tal como a existência de economias de escala e externas que impedem que se atinjam situações de igualdade em todas as regiões;
• Mesmo que algo venha a ser atingido a longo prazo, não o consegue ser a curto e médio prazo; ou seja, na UE há tendência para o equilíbrio em épocas de maior crescimento, contudo, importa que igualmente se verifique intervenção regional para que se resolvam os problemas económicos e sociais deste período de transição e para que se alcance mais depressa uma situação que a todos beneficiará;
• Há que ter em consideração se a tendência para o reequilíbrio se verifica não só entre grandes espaços, como também entre espaços regionais, que importa igualmente aproximar.

A razão de ser da política regional

Face ao reconhecimento da possibilidade de agravamento dos desequilíbrios, várias razões de diferente natureza apontam no sentido de se dever dar um grande relevo à política regional:

• Razão de índole ético-social e política: por não ser justo que as populações das regiões mais desfavorecidas vivam em condições muito abaixo do que se considera aceitável, ou do que constitui a média do país ou espaço em causa;
• Razão de índole económica: tendo em conta as deseconomias externas resultantes das excessivas concentrações verificadas nas regiões e áreas urbanas mais desenvolvidas;
• Promoção do crescimento global: reconhece-se atualmente, com a facilidade tecnológica, que a promoção regional pode aumentar o crescimento global dos países, com um aproveitamento mais eficiente dos recursos no território (neste âmbito, destaca-se o caso do processo Tennessee Valley Authority).

Concluímos, portanto, que um maior equilíbrio é condição para um melhor aproveitamento geral dos recursos, além de evitar enormes deseconomias externas de grandes aglomerações, beneficiando da dinâmica das várias regiões.

Trata-se de uma ausência de trade-off em que se constata, na Europa, que os melhores desempenhos económicos têm pertencido aos países com maior equilíbrio regional.

Mesmo no que concerne a problemas tidos como “de segundo plano”, como a inflação e o desemprego, constata-se que estes podem ser mais eficazmente ultrapassados através da descentralização e da promoção regional.

Assim, numa lógica de intervenção económica correta, encontram justificação todas as medidas de apoio de caráter transitório, nos termos do argumento das “regiões nascentes”, se tais intervenções resultarem em capacidade competitiva no mercado e se os benefícios ultrapassarem os custos desta fase intermediária.

A atenção crescente dada à problemática dos desequilíbrios espaciais

Os passos mais importantes:

O reconhecimento dos inconvenientes dos desequilíbrios e das vantagens do desenvolvimento regional explicam a evolução verificada na UE, a par da exigência política de países que, de outro modo, se sentiriam afastados do processo de integração.

Podemos distinguir como passos mais marcantes a criação da agora designada REGIO (1968), do FEDER (1975), e a inclusão da política no Tratado através do Ato Único Europeu (1986), com reafirmação no Tratado de Maastricht e posterior aprovação dos regulamentos aplicáveis.

Além disso, a importância crescente da política regional ficou expressa no aumento de recursos que lhe foram destinados.

Os princípios:

A partir dos regulamentos de 1988, a atribuição dos fundos estruturais é feita com base nos seguintes princípios:

• Princípio da concentração: os fundos devem concentrar-se nas áreas e ações prioritárias;
• Princípio do partenariado: requer a cooperação estreita entre a Comissão e as autoridades competentes de cada Estado-membro em todos os estádios do processo;
• Princípio da adicionalidade: os fundos da União não devem substituir os investimentos nacionais, mas sim complementá-los;
• Princípio da programação: o financiamento foca-se em programas multianuais e plurissectoriais, em vez de projetos isolados.

Os meios de apoio:

A par dos fundos referidos, deve dar-se relevo ao Banco Europeu de Investimento (BEI), previsto nos Artigos 308º e 309º TFUE, que tem como missão contribuir para o desenvolvimento do mercado comum, incluindo a valorização das regiões menos desenvolvidas.

Os regulamentos estabeleceram três objetivos principais:

• Convergência: visa acelerar a convergência económica das regiões menos desenvolvidas (PIB per capita inferior a 75% da média da UE-25), financiado pelo FEDER e pelo FSE;
• Competitividade Regional e Emprego: visa o reforço da atratividade das regiões que não se enquadram no primeiro objetivo, financiado pelo FEDER e pelo FSE;
• Cooperação Territorial Europeia: financiado somente pelo FEDER, foca-se na cooperação transfronteiriça, transnacional e inter-regional.

Os resultados da política seguida

No conjunto da UE:

As estatísticas mostram que houve uma aproximação dos “países da coesão” na União-15 em relação à média comunitária (Portugal, Espanha, Grécia e Irlanda, com especial destaque para este último). Contudo, a diferença em relação aos países mais ricos não diminuiu, tendo, nalguns casos, aumentado.

Estes quatro países foram os destinos preferenciais dos fundos estruturais. Como não podia deixar de ser, Portugal foi dos países mais beneficiados.

Embora os Tratados exijam a aproximação entre regiões e não apenas entre países, os resultados têm sido contraditórios. Em 2005, a Comissão afirmou que as disparidades regionais, embora acentuadas, têm vindo a diminuir.

Importa ainda questionar se os recursos foram utilizados da forma mais eficiente possível e se as estratégias seguidas (oferta vs. procura) foram as mais adequadas, sendo que Portugal privilegiou as estratégias pela via da oferta.

No quadro português:

Em Portugal, a acentuação dos desequilíbrios regionais é preocupante. Em 1993, a região mais pobre eram as Ilhas e a mais rica, Lisboa. Em 2004, o Norte passou a ser a região mais pobre (devido à subida das Ilhas pela sua autonomia), mantendo-se Lisboa como a mais rica.

No quadro demográfico, preocupa a “fuga” de pessoas para as regiões mais dinâmicas, fator que agrava as assimetrias e as áreas metropolitanas.

Existe vantagem em seguir uma política que valorize os centros urbanos de pequena e média dimensão, especialmente no interior, beneficiando da proximidade com a economia espanhola.

A explicação para estes desequilíbrios reside, por vezes, na “teoria económica da política”, que considera politicamente mais rentável favorecer zonas com maior concentração de votos e proximidade ao poder, o que pode gerar resultados catastróficos de concentração de riqueza. Este é um abandono injustificável, considerando os inúmeros exemplos de empreendedorismo nestas áreas.