Conceitos e Princípios do Direito Administrativo

Administração Pública: Sentido Material e Orgânico

A Administração Pública, em sentido material ou objetivo, pode ser definida como a atividade típica dos serviços e agentes administrativos desenvolvida no interesse geral da comunidade, com vista à satisfação regular e contínua das necessidades coletivas de segurança, cultura e bem-estar, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando as formas mais convenientes. Nota: A administração pública em sentido material = atividade administrativa.

A Administração Pública, em sentido orgânico ou subjetivo, é constituída pelo conjunto de órgãos, serviços e agentes do Estado e demais entidades públicas que asseguram, em nome da coletividade, a satisfação disciplinada, regular e contínua das necessidades coletivas de segurança, cultura e bem-estar. Passaremos a escrever Administração Pública com iniciais maiúsculas quando nos estivermos a referir ao sentido orgânico/subjetivo. Estamos a falar diretamente da organização da administração, composta por organizações (serviços administrativos públicos, pessoas coletivas públicas) e indivíduos (funcionários, agentes administrativos); e administração pública com letras minúsculas quando nos estivermos a referir ao sentido material/objetivo. Estamos a falar da atividade da administração relativa a assuntos, tarefas de administração pública, etc.

Tutela Administrativa

Tutela administrativa: A administração autónoma caracteriza-se pela tutela de legalidade. Definimos tutela como o conjunto de poderes de intervenção de uma pessoa coletiva pública na gestão de outra pessoa coletiva que, em princípio, é pública, a fim de assegurar a legalidade ou mérito da atuação dessa segunda pessoa coletiva; ou seja, temos uma pessoa (tutelar) que fiscaliza a outra (tutelada). A tutela tem de estar prevista expressamente na lei. Convém não confundir tutela com a hierarquia, pois a hierarquia é interna, não possui duas pessoas coletivas públicas, possui dois órgãos. Resultam as seguintes características:

• A tutela administrativa pressupõe a existência de duas pessoas coletivas distintas: a pessoa coletiva tutelar e a pessoa coletiva tutelada.
• Destas duas pessoas coletivas, uma é necessariamente uma pessoa coletiva pública. A segunda — a entidade tutelada — será igualmente, na maior parte dos casos, uma pessoa coletiva pública.
• Os poderes de tutela administrativa são poderes de intervenção na gestão de uma pessoa coletiva.
• O fim da tutela administrativa é assegurar, em nome da entidade tutelar, que a entidade tutelada cumpra as leis em vigor e garantir que sejam adotadas soluções convenientes e oportunas para a prossecução do interesse público.

Função Administrativa vs. Função Jurisdicional

Função Administrativa: função secundária em relação à função política, pois as decisões são tomadas na função política, havendo depois uma subordinação. Aqui, temos a execução das escolhas tomadas na função política. Essa subordinação é uma subordinação hierárquica, isto é, há uma relação de hierarquia. Na função política não acontece o mesmo, já que é uma relação de hierarquia difusa. No Direito Administrativo, para que um ato seja inválido, não basta que uma determinada ação contrarie a Lei, mas que esteja prevista na lei. A Administração tem de agir conforme a lei, mas também tem de haver atribuição de competências a um órgão para poder agir; assim, a CRP e a Lei são simultaneamente um limite e um fundamento.

Importa distinguir a Função Administrativa da Função Jurisdicional (aplicação dos Tribunais). São ambas não criativas e subordinadas, mas a Função Jurisdicional traduz-se na resolução de casos concretos contra litígios. Assim, as maiores diferenças são:

Função Administrativa

• Age de acordo com o interesse público, logo tem iniciativa própria para poder resolver o problema.
• A Administração tem um interesse que pretende defender. A função da Administração Pública é interessada, isto é, parcial.
• Juízes suscetíveis de remoção.
• Meramente funcionários públicos.

Função Jurisdicional

• Os tribunais não têm iniciativa, só podem submeter-se se for pedido, isto é, dependem da iniciativa das partes.
• Está situada numa posição suprapartes, ou seja, os Tribunais estão acima das partes (função desinteressada dos Tribunais – função imparcial).
• Juízes inamovíveis pelos atos que praticam.
• Funcionários são titulares de um órgão de soberania.

A função administrativa e a função jurisdicional têm em comum serem executivas, subordinadas e não criativas.

Votação e Superintendência

Votação de desempate e voto de qualidade: No voto de desempate, o presidente vota apenas para desempatar, não participa na votação inicial. No voto de qualidade, o presidente participa na votação como os outros membros, mas, em caso de empate, considera-se automaticamente desempatada a votação de acordo com o sentido em que o presidente tiver votado.

Superintendência: Traduz-se no poder que é conferido ao Estado de definir os objetivos e, portanto, de guiar ou orientar a ação dessas pessoas coletivas. O que faz o Estado? Fixa os objetivos a prosseguir, mas não dá ordens. Assim, é necessário saber distinguir: diretivas (orientações genéricas mas vinculativas) de recomendações (meros conselhos ou sugestões dadas em matérias de relacionamento do Estado com a Administração Direta). O poder de Direção é inerente à hierarquia, isto é, não precisa de estar previsto. Já no poder de Superintendência não acontece o mesmo: tem de estar previsto porque há múltiplas formas de superintendência, ou seja, de explicar objetivos. Tudo depende da sua natureza, isto é, da forma como foi explicada.

O Governo e Pessoas Coletivas

O Governo é "a organização que é a autoridade governante de uma unidade política"; "o poder de regrar uma sociedade política"; ou o aparato pelo qual o corpo governante funciona e exerce autoridade. O governo é, usualmente, utilizado para designar a instância máxima de administração executiva, geralmente reconhecida como a liderança de um Estado ou uma nação. Os Estados podem ter vários níveis de Governo conforme a organização política daquele país, como por exemplo os Governos locais, os regionais e o nacional. No direito administrativo contemporâneo, Governo é a expressão que define o núcleo diretivo do Estado, alterável por eleições e responsável pela gerência dos interesses estatais e pelo exercício do poder político. Ou seja, o Governo, além de ser órgão político, é um órgão administrativo a título principal, permanente e direto. O Governo é o principal órgão permanente e direto do Estado, com caráter administrativo.

Pessoas coletivas públicas: São criadas por iniciativa pública em ordem a assegurar em exclusivo a prossecução de interesses públicos, sendo dotadas de poderes de direito público e, em nome próprio, de poderes e deveres públicos.

Pessoas jurídicas de direito privado: São as associações, as sociedades, as fundações, as organizações religiosas, os partidos políticos e as empresas individuais de responsabilidade limitada. As pessoas jurídicas de direito privado são instituídas por iniciativa de particulares.

Hierarquia Administrativa

É o modelo de organização administrativa vertical, constituído por dois ou mais órgãos e agentes com atribuições comuns, ligados por um vínculo jurídico que confere ao superior o poder de direção e impõe ao subalterno o dever de obediência. É o tipo de relacionamento interorgânico que caracteriza a burocracia. O modelo hierárquico caracteriza-se pelos seguintes aspetos:

• a) Existência de um vínculo entre dois ou mais órgãos e agentes administrativos: para haver hierarquia é indispensável que existam, pelo menos, dois órgãos administrativos ou um órgão e um agente (superior e subalterno).
• b) Comunidade de atribuições entre elementos da hierarquia: na hierarquia é indispensável que tanto o superior como o subalterno atuem para a prossecução de atribuições comuns.
• c) Vínculo jurídico constituído pelo poder de direção e pelo dever de obediência: entre superior e subalterno há um vínculo jurídico típico, chamado “relação hierárquica”.

Poderes:

• O poder de direção: consiste na faculdade de o superior dar ordens e instruções, em matéria de serviço, ao subalterno. As ordens são comandos individuais e concretos. As instruções são comandos gerais e abstratos (ex: circulares). O poder de direção não carece de consagração legal expressa, sendo inerente à chefia.
• O poder de supervisão: consiste na faculdade de o superior revogar ou suspender os atos administrativos praticados pelo subalterno, seja por iniciativa própria (evocação) ou por recurso hierárquico.
• O poder disciplinar: consiste na faculdade de o superior punir o subalterno mediante a aplicação de sanções previstas na lei por infrações disciplinares.

Deveres do subalterno: 1- Dever de obediência; 2- Dever de zelo; 3- Dever de sigilo; 4- Dever de urbanidade. A obrigação do subalterno é cumprir ordens, embora possa recusar em situações ilegais (Art. 271.º da CRP).

Delegação de Poderes

É o ato pelo qual um órgão da administração normalmente competente para decidir em determinada matéria permite, de acordo com a lei, que outro órgão ou agente pratique atos administrativos nessa mesma matéria (Art. 35.º/1 CPA). Requisitos:

• a) Lei de habilitação: Necessidade de lei que preveja expressamente a faculdade de delegar (Art. 111.º/2 CRP e Art. 29.º CPA).
• b) Existência de dois órgãos: O delegante (normalmente competente) e o delegado (eventualmente competente).
• c) Ato de delegação: O ato formal que concretiza a transferência do exercício do poder.

Estrutura do Governo e Sistemas Administrativos

Primeiro-Ministro: Dirige a política geral do governo, coordena a ação dos ministros e informa o Presidente da República. Exerce funções de chefia (direção do governo) e de gestão (administração dos serviços da Presidência do Conselho). Cabe-lhe a direção da função pública.

Sistema Administrativo Britânico (Administração Judiciária): Caracteriza-se pela separação de poderes, Estado de Direito (Bill of Rights), descentralização, sujeição da Administração aos tribunais comuns e ao Direito Comum, e execução judicial das decisões (a Administração não executa por autoridade própria).

Dissolução e Demissão: A dissolução põe termo ao mandato de órgãos colegiais eleitos. A demissão faz cessar as funções de um órgão singular ou de titulares nomeados de órgãos colegiais.

Órgãos e Serviços Públicos

Órgãos Consultivos e de Controlo: Órgãos deliberativos tomam decisões; consultivos emitem pareceres. O Tribunal de Contas é um órgão fundamental com funções consultivas, de fiscalização (legalidade financeira) e jurisdicionais (julgamento de contas).

Órgãos Singulares e Colegiais: Singulares têm um titular; colegiais têm dois ou mais (atualmente, no mínimo três e em número ímpar).

Serviços Públicos: Organizações humanas criadas para desempenhar as atribuições de uma pessoa coletiva pública. Diferem dos Institutos Públicos porque estes possuem personalidade jurídica própria. Podem ser unidades funcionais ou de trabalho (principais ou auxiliares).

Atribuições, Competências e Princípios

Atribuições: Fins e interesses que a lei incumbe às pessoas coletivas de prosseguir. Competência: Conjunto de poderes funcionais para prosseguir essas atribuições. Atos fora das atribuições são nulos; fora da competência são anuláveis.

Princípios da Organização Administrativa:

• Princípio da desburocratização (eficiência e facilitação).
• Princípio da aproximação dos serviços às populações.
• Princípio da participação dos interessados.
• Princípio da descentralização e da desconcentração.

Tipos de Tutela: Integrativa (a priori ou a posteriori), inspetiva (fiscalização), sancionatória (aplicação de sanções), revogatória (revogar atos) e substitutiva (suprir omissões).

Planeamento e Atos Administrativos

Planeamento Organizacional: Processo de ações coordenadas para atingir objetivos futuros. Organização: Estabelecimento de estrutura formal de autoridade. Direção: Coordenação e liderança na execução.

Leis-medida: Leis concretas e gerais para intervenção em situações específicas, prescindindo de atos administrativos de execução. Ato Administrativo: Decisões de órgãos da administração que visam produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta. Se contido em diploma legislativo, é impugnável independentemente da sua forma.

Ato Político: Refere-se a ações praticadas por agentes públicos no exercício de funções de Estado ou formas de expressão de demandas populares (protestos).