Evolução e Organização do Poder Local na Espanha

Acontecimentos ocorridos desde o início do constitucionalismo

Em 1975, a legislação foi um precursor do que seria o sistema local. A Lei 41/1975, o Estatuto Básico do Governo Local, de 19 de novembro, foi criado sabendo-se da sua provisoriedade. Ainda assim, gerou um efeito em que não revogou completamente a legislação anterior. A Constituição Espanhola (CE) de 1978 marcou uma mudança radical, embora não tenha sido desenvolvida legislativamente até 1985.

A CE pretende a descentralização máxima possível a nível local, reconhecendo a autonomia das entidades locais e a eleição direta dos seus órgãos sociais. Eles mantêm as taxas locais que já existem (sistema comum) e permite-se a criação de novas entidades.

Antecedentes

A Constituição de 1978

a) Entidades do Sistema Comum

O regime comum compreende os municípios, províncias e ilhas (art. 140 da CE), reconhecidos com personalidade jurídica plena e autônoma, própria e independente (art. 141).

As Ilhas Canárias e Baleares (art. 141.4 CE) possuem caráter interlocal.

Também todas as autoridades locais permanecem sob entidades inframunicipais, que são as aldeias, vilas, bairros e paróquias.

Também pertencem às autoridades supralocais comuns:

As Comarcas (artigos 141.3 e 152.3 CE), criadas pelas Comunidades Autónomas (CCAA), permitem o manejo de interesses comuns a vários municípios na mesma área com características comuns. O Tribunal Constitucional (TC) não permitiu o seu desenvolvimento se isso absorvesse os seus municípios membros.

Artigo 152.3 CE: No agrupamento de municípios limítrofes, os estatutos podem criar as suas próprias circunscrições territoriais, que gozam de personalidade jurídica.

• Áreas Metropolitanas: Criadas especialmente para a gestão urbana e competências de serviços comuns a municípios integrados em grandes aglomerações. O art. 43 da Lei de Bases do Regime Local (LRBRL) prevê a sua criação pelas CCAA, sendo reguladas por legislação regional.
• Associações de Municípios (Mancomunidades): São associativas, criadas voluntariamente por vários municípios para a gestão conjunta de serviços ou obras da sua competência. O art. 44 da LRBRL define os critérios básicos para sua criação. Podem ser criadas inclusive entre municípios de diferentes províncias.

b) Novo âmbito local

A CE, juntamente com as autoridades locais já existentes, permite criar novas entidades (art. 141.13 CE) e, portanto, algumas CCAA criaram as freguesias rurais na Galiza e Astúrias e comarcas na região da Catalunha.

Pode-se concluir que o modelo da CE é um sistema que suporta uma ampla variedade de entidades locais, assumindo tanto as já existentes quanto o reconhecimento da possibilidade de criação pelas CCAA. Ainda assim, existem três tipos de entidades que gozam de total apoio por parte da CE: os municípios, províncias e ilhas.

2. A autonomia local

Posição das autoridades locais na CE

Para a CE, as autoridades locais são, acima de tudo, autoridades públicas e, portanto, são pessoas coletivas de direito administrativo sob controle dos tribunais administrativos.

A integração dos membros superiores ocorre através de um sistema de sufrágio universal, uma manifestação do princípio democrático de participação política que distingue essas autoridades.

Sobre a natureza política, o poder local não é soberano; o poder político é visto como derivativo, de modo que a sua atividade deve ser regulada pelas leis e tribunais, pois não possuem competência legislativa, apenas regulamentar.

A autonomia local

A CE também prevê que o legislador assegure uma competência essencial: gerir interesses locais. As principais competências essenciais compõem a autonomia local, o que implica a prática sob sua exclusiva responsabilidade, mesmo que haja controle judicial sobre o assunto.

Diferente do que acontece com a autonomia das Comunidades Autónomas, onde a CE prevê as competências exigidas, no caso local, a CE deixa ao legislador a tarefa de especificar as competências necessárias.

O governo local agora passa a ser entendido de forma diferente: o poder pode ser alterado de acordo com as necessidades.

Além das autoridades locais, há leis setoriais que também afetam as competências locais. As CCAA também podem intervir nessas habilidades.

Da Lei 7/1985 (LRBRL), não havia norma que cobrisse as lacunas existentes. Ela atua de duas formas:

• Como uma lei que contém as bases fundamentais do Estado (art. 149.1.18 CE), afetando as autoridades locais.
• Como regra do legislador que autoriza o governo a consolidar os regulamentos existentes (decorrentes do RD-Leg. 781/1986, de 18 de abril).

Também é composto por outras normas, como o Pacto Local, que tem duas grandes linhas de ação para promover a autonomia e eficiência:

• Descentralizar poderes dos governos regionais para as autoridades locais.
• Reforçar os poderes dos prefeitos e presidentes de província, permitindo uma gestão municipal mais flexível e eficiente.

Artigo 1.º da LRBRL:

1. Os municípios são as instituições básicas da organização territorial do Estado e canais imediatos de participação cidadã nos assuntos públicos, que institucionalizam e gerenciam seus próprios interesses.
2. A Província e, se for o caso, a Ilha, também têm autonomia para gerenciar seus respectivos interesses.

O Art. 1 descreve a autonomia idêntica para municípios, províncias e ilhas. O Art. 2 diz que a legislação nacional e regional deve garantir a essas entidades o direito de intervir em questões que afetam seu círculo de interesses, concedendo-lhes os poderes necessários, conforme os princípios de descentralização e proximidade.

Os Artigos 25 e seguintes da LRBRL estabelecem as competências genéricas mais importantes. Para exercer esses poderes, o Art. 4.1 da LRBRL antecipa os poderes administrativos (imperium). Dá-lhes as habilidades de administração pública, resultando em pessoas coletivas territoriais que possuem:

• Poderes de regulação e auto-organização;
• Poderes de tributação e finanças;
• Autoridade de planejamento ou programação;
• Poderes de expropriação, investigação e recuperação de bens.

3. Fontes locais de direito

Elas são divididas em cinco áreas:

• Organização e procedimentos: Legislação das CCAA e regulação orgânica de cada autarquia. A lei estatal é complementar (LRBRL e Regulamento tipo LPC).
• Regime substantivo de funções: Competências sobre bens e serviços, onde se aplica a legislação setorial nacional ou regional.
• Estatuto dos empregados e procedimentos: Concursos, concessões e responsabilidade (Art. 149.1.18 CE). Regido por lei estatal exclusiva e ordenanças locais.
• Regime de propriedade: Leis fundamentais do Estado, leis de desenvolvimento das CCAA e portarias locais.
• Fazendas locais: Leis gerais de impostos do Estado, lei reguladora das finanças locais, leis das CCAA e ordenanças de cada entidade.

1. Princípios de competência e cooperação

O princípio da competência

Surge da divisão do trabalho característica do governo. A competência exclusiva é um requisito para a validade do processo. Este poder é exercido através de instrumentos públicos e privados (Art. 4 e 5 da LRBRL).

O Art. 6 da LRBRL refere-se à classificação das competências locais, que podem ser:

• Próprias: Determinadas por lei, constituem o núcleo da autonomia sob sua responsabilidade.
• Delegadas: Atribuídas pelo Estado ou CCAA, exercidas sem autonomia plena, mas sem limitar a auto-organização.

Doutrinariamente, existem quatro figuras de competência:

• Competências próprias (Art. 7 LRBRL): O núcleo da autonomia local onde Estado e CCAA não podem interferir, salvo controle judicial.
• Competências próprias sujeitas a instruções: Onde há trabalho de direção de administrações superiores.
• Competências delegadas: Transferidas de outros entes.
• Competências atribuídas: Intervenção em matérias estaduais ou regionais.

O princípio da cooperação ou colaboração

As Administrações Públicas (AAPP) devem adaptar suas relações mútuas através de informação, coordenação e respeito mútuo (Art. 57 LRBRL). Exige voluntariedade, expressa por acordos ou consórcios. O Art. 58 adiciona técnicas de colaboração orgânica.

Quando a colaboração falha, aplicam-se outros princípios:

• Artigo 60: Permite a imposição ao governo local para cumprir obrigações legais.
• Artigo 61: Permite a dissolução de uma autoridade local em casos graves.

A adoção de resoluções

Os processos são preparados por comissões ou pelo conselho de governo local. A votação pode ser normal ou nominal. É importante pois pode haver responsabilidade criminal dos decisores. Votos em branco ou ausências são considerados abstenções.

Artigo 47 da LRBRL: Os acordos são adotados, em regra, por maioria simples dos membros presentes. Em caso de empate, o presidente tem o voto de qualidade.

A adoção de ordenanças

É um ato municipal específico regido pelo Art. 49 da LRBRL e pela LPC:

1. Aprovação inicial no plenário.
2. Informação pública e audiência para exames.
3. Resolução de queixas e aprovação final.

Conflitos de autoridade

Conflitos de competência entre municípios podem ser resolvidos no tribunal administrativo ou perante o governo da CCAA e do Estado.

6. A responsabilidade das entidades locais

Devemos distinguir entre:

• A responsabilidade dos membros da comunidade local (pessoal).
• A responsabilidade do pessoal ao serviço das autoridades locais.
• A responsabilidade da própria entidade gestora local.

Artigo 78 da LRBRL:

1. Os membros dos governos locais estão sujeitos à responsabilidade civil e criminal por atos e omissões no exercício do cargo.
2. São responsáveis os membros que votaram a favor do acordo.
3. As sociedades locais podem exigir responsabilidade dos membros em caso de dolo ou negligência grave.
4. Presidentes podem multar membros por falta injustificada em reuniões.

A responsabilidade do governo local como AAPP é objetiva e universal, cobrindo danos ao patrimônio dos cidadãos independentemente de culpa ou intenção, visando a restituição.

1. Definição do município

Artigo 11.1 da LRBRL: O município é a entidade básica da organização territorial do Estado. Tem personalidade jurídica e capacidade para cumprir seus fins.

A cidade serve de base para outras autoridades: a província é uma soma de municípios, e o Estado é a soma das CCAA. O município possui patrimônio próprio e independente das pessoas que nele vivem.

2. Elementos do município: População e Território

Artigo 11.2 da LRBRL: São elementos do município o território, a população e a organização.

Território: É a delimitação aprovada nos registros. Não pode haver município que pertença a mais de uma província. A lei regula a criação, extinção ou alteração de limites municipais.

Artigo 13 da LRBRL:

1. A alteração de limites é regida pelas leis das CCAA, mas não pode mudar as fronteiras da província. Exige-se audiência dos municípios e parecer do Conselho de Estado.
2. A criação de novos municípios exige núcleos populacionais distintos e recursos suficientes para as competências.
3. O Estado pode promover a fusão de municípios para melhorar a gestão.

População: O Art. 15 da LRBRL simplificou o conceito para o de Vizinho (Munícipe). É qualquer pessoa que resida habitualmente no concelho. O registro (Padrón) é um documento administrativo gerido pelo município e controlado pelo Estado, servindo como prova de residência.

Artigo 18 da LRBRL (Direitos e deveres dos vizinhos):

• Ser eleitor e elegível;
• Participar na gestão municipal;
• Utilizar serviços públicos e bens comunais;
• Contribuir economicamente e com trabalho;
• Ser informado e solicitar consultas populares.

Organização

A lei prevê um sistema comum e sistemas especiais. Os órgãos obrigatórios são:

• O Prefeito (Alcalde), os Vice-Prefeitos e o Plenário (Pleno).
• A Comissão Especial de Contas.
• Nos municípios com 5.000 ou mais habitantes: o Conselho Diretor Local e as comissões informativas.

Prefeito

Regulado pelo Art. 21 da LRBRL. É o presidente da corporação e possui funções de direção política e competências executivas. Algumas competências são delegáveis e outras exclusivas.

O Plenário

Órgão de representação direta, eleito por sufrágio. Exerce funções políticas e administrativas, sujeito ao controle judicial. Suas competências estão no Art. 22 da LRBRL.

O Conselho de Administração (Junta de Governo)

Órgão de apoio ao prefeito, composto por vereadores nomeados por este (não mais que um terço do total). Assiste o prefeito e exerce competências delegadas.

4. Competências

Reguladas pelos artigos 25 a 28 da LRBRL. O município deve ter competência específica atribuída por lei (princípio da legalidade). O Art. 25.2 lista áreas como meio ambiente, urbanismo e serviços sociais.

O Artigo 26 estabelece serviços mínimos obrigatórios que todo município deve prestar. O Artigo 27 permite a delegação de competências do Estado ou CCAA para os municípios visando eficiência.

5. Regimes especiais

Existem regimes para grandes cidades como Barcelona (Lei 1/2006) e Madri (Lei 22/2006), além do sistema de Conselho Aberto para pequenos municípios.

A Província

1. Conceito

Definida pelo Art. 31 da LRBRL como uma entidade local formada pelo agrupamento de municípios. Seus fins são garantir a solidariedade e o equilíbrio intermunicipal. É governada pela Deputação Provincial.

Diferente dos municípios, a província tem um papel de auxílio e coordenação. Surgiu em 1833 e a CE garantiu sua autonomia. Em CCAA uniprovinciais (como Astúrias ou Madri), a estrutura provincial é absorvida pela regional.

2. Elementos e Organização

A população e o território são a soma dos municípios integrantes. A organização inclui o Presidente, o Plenário e o Conselho de Administração.

4. Competências

O Art. 36 define que a província coordena serviços municipais e presta assistência técnica e jurídica. O instrumento principal é o Plano Provincial de Cooperação para obras e serviços.

5. Regimes especiais

Navarra possui regime próprio. No País Basco, as Instituições Forais de Álava, Guipúzcoa e Biscaia mantêm seu sistema peculiar (Art. 39 LRBRL). Nas Canárias, as funções provinciais são partilhadas com os Cabildos (Conselhos de Ilha).