Organização e Princípios da Administração Pública

Desconcentração e Descentralização Administrativa

A desconcentração e a descentralização administrativas encontram-se previstas no artigo 267.º, n.º 2 da CRP e visam aproximar a Administração dos cidadãos, aumentar a eficiência dos serviços e melhorar o funcionamento da Administração Pública.

A desconcentração consiste na distribuição de competências entre vários órgãos da mesma pessoa coletiva pública, não havendo criação de uma nova entidade jurídica. Mantém-se a hierarquia administrativa e pretende-se tornar a atuação mais rápida e eficaz. São exemplos:

• A delegação de competências do Ministro no Secretário de Estado;
• A atribuição de competências aos Diretores-Gerais.

Por sua vez, a descentralização consiste na transferência de atribuições e competências para pessoas coletivas públicas distintas do Estado, dotadas de personalidade jurídica própria, património próprio e autonomia administrativa. Nesta situação desaparece a hierarquia, subsistindo apenas poderes de tutela ou superintendência. São exemplos os municípios, as freguesias e os institutos públicos.

A principal diferença reside no facto de a desconcentração ocorrer dentro da mesma pessoa coletiva, enquanto a descentralização envolve entidades autónomas distintas, permitindo uma gestão mais próxima das populações e das respetivas necessidades.

Atribuição, Missão e Funções do Estado

A atribuição corresponde ao conjunto de interesses públicos, fins ou tarefas que a lei confia a uma pessoa coletiva pública para prosseguir. As atribuições definem a área de atuação da entidade e justificam a sua existência. Pertencem sempre à pessoa coletiva pública e não aos seus órgãos. Por exemplo, a promoção do bem-estar das populações locais constitui uma atribuição dos municípios.

A missão corresponde à finalidade institucional ou ao objetivo geral de uma entidade ou serviço público. Traduz a razão de ser da organização e orienta toda a sua atividade administrativa. Enquanto as atribuições definem os interesses públicos a prosseguir, a missão concretiza a forma como a entidade contribui para a realização desses interesses. Por exemplo, a missão do Serviço Nacional de Saúde consiste em garantir a prestação de cuidados de saúde à população.

A função política define os interesses fundamentais da coletividade e as grandes opções do Estado, revestindo carácter livre e primário, apenas limitado pela Constituição. Já a função administrativa visa a satisfação regular e contínua das necessidades coletivas de segurança, cultura e bem-estar económico-social, encontrando-se subordinada ao princípio da legalidade. A função administrativa é instrumental da função política e executa concretamente as orientações por esta definidas.

Tutela Administrativa e Direitos dos Administrados

A tutela administrativa é o poder que uma entidade pública exerce sobre outra entidade administrativa autónoma, com o objetivo de controlar a sua atuação. Na tutela, existe apenas um controlo externo, normalmente exercido pelo Estado sobre outras pessoas coletivas públicas. Este controlo destina-se a garantir que essas entidades atuam de acordo com a lei e com o interesse público.

A tutela pode assumir duas formas principais:

• Tutela de legalidade: consiste em verificar se os atos respeitam a lei;
• Tutela de mérito: permite avaliar a oportunidade ou conveniência da decisão.

Interesse Público e Direitos dos Administrados

A Administração Pública tem como finalidade a prossecução do interesse público, nos termos do artigo 266.º, n.º 1 da CRP. O interesse público corresponde ao conjunto das necessidades coletivas cuja satisfação compete à Administração assegurar de forma regular e contínua. Contudo, a prossecução do interesse público deve respeitar os direitos e interesses legalmente protegidos dos administrados.

A atividade administrativa encontra-se subordinada ao princípio da legalidade e a outros princípios fundamentais, como a igualdade, proporcionalidade, imparcialidade, justiça e boa-fé. Os administrados beneficiam de diversas garantias, nomeadamente:

• Direito à informação e à participação;
• Audiência prévia;
• Acesso aos tribunais e impugnação de atos administrativos ilegais.

Assim, o Direito Administrativo procura assegurar o equilíbrio entre a prossecução eficaz do interesse público e a proteção dos direitos fundamentais dos cidadãos, num quadro de Estado de Direito democrático.

Entidades da Administração Pública

Os Institutos Públicos (IP), as Entidades Públicas Empresariais (EPE) e as Associações Públicas integram a Administração Pública e constituem pessoas coletivas públicas dotadas de personalidade jurídica própria, património próprio e autonomia administrativa. Todas prosseguem o interesse público, são criadas por ato do poder público e encontram-se sujeitas ao princípio da legalidade.

Os IP e as EPE integram a Administração Indireta do Estado, estando sujeitos à tutela e superintendência do Governo. Já as Associações Públicas integram a Administração Autónoma, dispondo de maior autonomia e representando interesses específicos de determinados grupos profissionais ou setores de atividade.

As principais analogias entre estas entidades residem no facto de prosseguirem fins públicos, possuírem personalidade jurídica própria e desempenharem funções administrativas. Contudo, existem importantes diferenças:

• IP (Institutos Públicos): Encontram-se predominantemente sujeitos ao Direito Administrativo, não possuem finalidade lucrativa e exercem funções administrativas especializadas. Exemplos: Instituto da Segurança Social, INFARMED ou IRN. O Estado mantém uma relação de Tutela (controlo da legalidade e, por vezes, mérito) e Superintendência (orientação através de diretrizes).
• EPE (Entidades Públicas Empresariais): Possuem natureza empresarial e atuam segundo critérios de gestão privada e eficiência económica. Embora continuem a prosseguir o interesse público, exercem frequentemente atividades económicas e encontram-se predominantemente sujeitas ao direito privado na sua gestão. Exemplos: hospitais EPE, CP ou Metropolitano de Lisboa. O Estado exerce sobre elas Tutela e Superintendência (orientações estratégicas).
• Associações Públicas: São pessoas coletivas públicas de natureza associativa, criadas para representar e regular determinadas profissões. Dispõem de poderes regulamentares e disciplinares. Exemplos: Ordem dos Advogados, dos Médicos e dos Engenheiros. O Estado não exerce superintendência, apenas Tutela de legalidade.

Mecanismos de Transferência de Competências

A delegação tácita verifica-se quando a transferência do exercício da competência resulta implicitamente da lei ou de circunstâncias legalmente previstas, sem necessidade de uma declaração expressa detalhada. Apesar disso, o princípio geral é que a delegação deve ser expressa e publicitada. Na delegação tácita, o órgão delegante mantém a titularidade da competência, transferindo apenas o seu exercício.

A transferência legal consiste na deslocação de uma competência de um órgão para outro por imposição direta da lei. Ao contrário da delegação, a competência deixa de pertencer ao órgão inicialmente competente e passa a integrar definitivamente a esfera jurídica do novo órgão. Trata-se de uma alteração legal da titularidade da competência, não dependendo da vontade dos órgãos envolvidos.

A concessão é o ato através do qual a Administração Pública atribui a uma entidade, geralmente privada, o exercício de uma atividade ou serviço público por determinado período de tempo e sob determinadas condições. O concessionário atua por sua conta e risco, mas permanece sujeito à fiscalização e controlo da Administração. A titularidade do serviço ou da função pública mantém-se na entidade pública concedente.

A delegação de poderes consiste na transferência do exercício de uma competência de um órgão para outro, mantendo-se a titularidade da competência no órgão delegante. Tem como objetivo aumentar a eficiência administrativa e permitir uma distribuição mais adequada das tarefas. O delegante conserva poderes de orientação, fiscalização, revogação e avocação.