A Reforma Constitucional: Evolução, Processos e Limites

Lição 20: A Reforma Constitucional

I. Ideias Gerais

A Constituição, por seu caráter de lei suprema, contém disposições para a sua reforma. Esta cláusula teve origem nos EUA e, na Europa, passou por uma evolução distinta em quatro etapas:

• O primeiro período: Corresponde ao constitucionalismo revolucionário dos princípios da supremacia do poder legislativo e da rigidez da Constituição. Caracterizou-se por uma extrema rigidez que impedia a reforma.
• O segundo período: A Constituição era considerada um pacto entre o rei e o Parlamento; por isso, muitas constituições espanholas da época não previam medidas para a reforma.
• O terceiro período: Abrange o período entre guerras e corresponde ao constitucionalismo democrático e global. Estabelece constituições rígidas com opções fundamentais que definem o regime político, as quais alguns interpretaram como irreformáveis.
• O quarto período: Refere-se ao constitucionalismo após a Segunda Guerra Mundial. A reforma é vista como uma garantia de uso limitado, sendo preferível recorrer à interpretação constitucional para alcançar a adaptação progressiva da norma às demandas da realidade social.

O problema surge quando a interpretação se esgota, tornando a reforma uma garantia excepcional, justaposta à segurança normal incorporada pelo Tribunal Constitucional. A reforma possui três funções principais:

• A realidade política regulada pela Constituição é dinâmica; assim, a reforma deve ser interpretada como sua primeira e mais significativa defesa.
• A adequação constitucional da realidade política é produzida sem violação da realidade jurídica.
• A reforma resolve o poder constitucional como um mecanismo para a continuidade do Estado de Direito, apresentando-se como a instituição básica para garantir a supremacia da Constituição.

A regra geral no processo de reforma é a participação dos órgãos legislativos, por vezes tornando-se um órgão especial (Assembleia Nacional). Em certos casos, a reforma exige a aprovação de duas legislaturas diferentes, implicando a dissolução das câmaras e permitindo a participação do eleitorado através de referendo constitucional (opcional ou obrigatório).

II. Casos de Reforma na Constituição

Nossa Constituição carece de cláusulas de intangibilidade que envolvam limites físicos absolutos para a reforma; não há nada irreformável. Tais cláusulas, quando existem, mostram-se frequentemente ineficazes. A Constituição estabeleceu diferentes graus de dificuldade para a reforma: um simples e outro agravado, mais complexo que o processo legislativo ordinário.

O Art. 167 (procedimento simples) e o Art. 168 (procedimento agravado) representam um substituto para os termos da intangibilidade. Em vez de excluir certas disposições da possibilidade de reforma, distinguem-se dois tipos de normas. As cláusulas de intangibilidade são substituídas pelo procedimento agravado. A Constituição distingue entre revisão e reforma: a primeira refere-se a mudanças ordinárias, enquanto a segunda envolve a mudança de toda a Constituição ou de partes essenciais, conforme o Art. 168.1 da CE.

III. Iniciativa da Reforma

O Art. 166 remete às disposições de iniciativa do Art. 87.1 e 2. De acordo com esta referência, a iniciativa de reforma constitucional pode partir de:

• O Governo: A iniciativa toma forma em um projeto de reforma aprovado em Conselho de Ministros, submetido ao Congresso acompanhado de exposição de motivos e antecedentes necessários.
• Congresso dos Deputados: Deve ser subscrita por dois grupos parlamentares ou por um quinto dos deputados, exigindo a consideração do plenário da Casa.
• Senado: Deve ser apresentada por, pelo menos, cinquenta senadores que não pertençam ao mesmo grupo parlamentar.
• Legislativos das CCAA (Comunidades Autónomas): Pode ser exercida por dois canais: solicitar ao Governo a adoção de um projeto de reforma ou remeter à Mesa do Congresso uma proposta de reforma, delegando no máximo três membros da Assembleia para sua defesa.

Em qualquer caso, os estatutos autonômicos e os regulamentos das Assembleias das Comunidades Autónomas regulamentam os requisitos específicos para formalizar a iniciativa de reforma constitucional.

V. Os Limites Temporais da Reforma Constitucional

É comum, no direito comparado, limitar a reforma constitucional em situações de anormalidade. Seguindo a linha do Art. 169 da CE, a reforma constitucional não pode ser iniciada em tempo de guerra ou sob a vigência de qualquer um dos estados previstos no Art. 116 (alerta, emergência ou sítio).

Isso levanta questões: a interpretação de "tempo de guerra" deve exigir uma declaração formal de guerra. Deve-se também questionar se, durante esses estados críticos, uma reforma iniciada anteriormente poderia prosseguir. A resposta é afirmativa, pois o Art. 169 proíbe apenas o início da reforma. Embora pareça contraditório, o objetivo é proteger a Constituição em tempos instáveis.