Serviços de Interesse Económico Geral (SIEG) e Regulação

Capítulo 4 — Serviços de Interesse Económico Geral

Do Estado-providência aos serviços de interesse económico geral:

As guerras mundiais e a Grande Depressão de 1929 exigiram a redefinição do papel do Estado, obrigando à substituição da postura abstencionista por um intervencionismo social e económico mais alargado. Do Estado liberal mínimo passámos a um Estado intervencionista, garantidor de prestações sociais diversas: o Estado-providência, responsável pelo bem-estar da comunidade, ou Estado de serviços públicos.

Noção de serviço público

A noção de serviço público pode ser entendida em três sentidos:

• Subjetivo: atividade desenvolvida pelo Estado;
• Objetivo: atividade de interesse coletivo, independentemente do caráter público do ente que atua;
• Organizatório: organizações criadas no seio de cada pessoa coletiva pública com o fim de desempenhar as atribuições desta, sob a direção dos respetivos órgãos.

Este conceito tradicional de serviço público implicava a titularidade pública, pelo que se falava em serviço público impróprio quando privados assumiam tarefas de interesse geral. O serviço público classifica-se quanto ao objeto e quanto aos modos de prestação:

• Quanto ao objeto: serviços públicos de caráter administrativo (funções de soberania do Estado) e serviços públicos de natureza económica e social (visam a satisfação de necessidades coletivas individualizáveis, de cariz económico ou social).
• Quanto aos modos de prestação: o serviço público pode ser assegurado pela própria administração pública (direta ou indireta) ou por entidades privadas.

Princípios dos serviços públicos

Os serviços públicos seguem as regras de Roland, que traduzem os princípios típicos do serviço público, entre os quais se destacam:

• Princípio da conformidade: a satisfação de interesses essenciais da comunidade envolve a continuidade da prestação, que pode assumir-se como permanência ou mera regularidade.
• Princípio da igualdade: necessidade de tratar iguais como iguais e desiguais na medida da desigualdade.
• Princípio da mutabilidade (atual adaptabilidade): o princípio da mutabilidade tem vindo a ser repensado, propondo-se a substituição por um princípio da adaptabilidade.

Para além destes princípios clássicos, salientam-se também os princípios da qualidade, da transparência, da responsabilidade, da simplicidade, da acessibilidade, da participação, da confiança e da rapidez. O essencial é alcançar a melhoria constante do funcionamento dos serviços públicos e uma prestação com elevado grau de qualidade.

Do Estado de serviços públicos ao Estado regulador (SIEG)

No âmbito do Estado-providência, os serviços públicos eram sinónimo de titularidade pública, embora a sua gestão pudesse ser deferida a entidades privadas, designadamente através de contratos de concessão. Com défices orçamentais e a ineficiência na gestão, a conceção clássica de serviço público foi posta em causa: a dimensão subjetiva perde protagonismo em favor da verdade material do conceito. O essencial passa a ser a satisfação das necessidades fundamentais da coletividade, independentemente de tal objetivo ser perseguido por serviços públicos tradicionais ou por entidades privadas sujeitas a obrigação de interesse geral.

Com o movimento de privatizações e liberalizações, a influência comunitária e a emergência do Estado regulador, assistiu-se ao desmantelamento de muitos serviços públicos clássicos e à assunção pelo mercado de tarefas anteriormente monopolizadas pelo poder público. Assim, o serviço público à francesa vê-se muitas vezes substituído pelos SIEG (serviços de interesse económico geral), expressão comunitária que acentua a missão de interesse comum e indica a neutralidade da União Europeia relativamente à natureza pública ou privada do prestador.

SIEG e livre concorrência

No domínio comunitário, os SIEG procuram articular o primado do mercado com valores sociais. Nos termos do artigo 86.º do TCE, n.º 1, as empresas públicas e as empresas às quais foram concedidos direitos especiais ou exclusivos estão submetidas às regras de concorrência (artigos 81.º, 82.º e 83.º do TCE). Contudo, às empresas encarregadas da prestação de serviços de interesse económico geral, públicas ou privadas, podem não ser aplicáveis todas as regras de concorrência.

Em circunstâncias excecionais, justificadas pela especificidade da missão de que são incumbidas, as empresas SIEG podem não se sujeitar às regras de mercado, conforme resulta do artigo 86.º, n.º 2 do TCE. Assim, a concorrência é a regra geral e os SIEG constituem uma exceção do sistema comunitário.

Os serviços de caráter industrial e comercial submetem-se à disciplina comunitária da concorrência, excluindo-se do campo de aplicação desta os serviços sociais e de autoridade. Por isso, o artigo 86.º do TCE alude a serviços de interesse económico geral (SIEG) e não apenas a serviços de interesse geral (SIG). Enquanto os SIEG estão sujeitos às regras de concorrência — que, excecionalmente, podem ser derrogadas em atenção ao papel de interesse geral desempenhado —, os serviços sociais e de autoridade não se encontram, salvo opção dos Estados, sujeitos a regulação concorrencial.

Os SSIG (serviços sociais de interesse geral) também não estão incluídos no âmbito de aplicação das regras comunitárias de concorrência: tratam-se de domínios onde a solidariedade deve imperar, pois o livre jogo das forças do mercado envolve riscos graves em áreas de extrema sensibilidade para as pessoas. Nem sempre é fácil identificar um serviço social ou um serviço de autoridade, sobretudo quando a sua atividade também assume caráter económico; importa, porém, acentuar a inaplicabilidade das regras da concorrência a estes serviços, salvo se outra for a opção dos Estados, ao abrigo do princípio da subsidiariedade.

Princípios dos SIEG

Entre os princípios aplicáveis aos SIEG destacam-se:

• Princípio da subsidiariedade: compete às autoridades nacionais, regionais e locais definir, organizar, financiar e controlar os serviços de interesse geral. Cabe aos Estados definir os SIEG e as entidades, públicas ou privadas, responsáveis pela sua prestação. A qualificação de um serviço como SIEG pode ser sindicada pela Comissão Europeia e pelo Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias (TJCE), mas apenas em casos de erro manifesto de apreciação.
• Princípio da proporcionalidade: a liberdade dos Estados na definição de SIEG não é absoluta: a Comissão e o TJCE controlam os casos de erro manifesto, assegurando o interesse comunitário. Inicialmente, a interpretação comunitária do artigo 86.º, n.º 2 do TCE era bastante restritiva: as regras de concorrência apenas podiam ser afastadas quando a sua aplicação inviabilizasse a prestação de interesse geral. Mais recentemente, o TJCE flexibilizou esta posição, admitindo que as regras da concorrência podem ser excluídas não só quando a sua aplicação impossibilite a missão de interesse geral, mas também quando o equilíbrio económico da empresa encarregada do SIEG possa ser posto em causa.

Financiamento dos SIEG e princípio da proporcionalidade

Às empresas prestadoras de SIEG é, muitas vezes, devida uma compensação pela missão de interesse geral de que são incumbidas. Se a compensação dos SIEG pode ser configurada como forma de evitar a distorção da concorrência, não pode, porém, ultrapassar o necessário ao cumprimento das tarefas de serviço público, sob pena de igualmente perturbar o funcionamento do mercado.

As obrigações de serviço público podem ser financiadas através de:

• Compensação direta;
• Outorga de direitos exclusivos;
• Pagamento de encargos de acesso à rede;
• Fundos de serviço universal (compensação cruzada).

Estes modos de financiamento são tradicionais e assentam em restrições mais ou menos importantes à concorrência.

Compensações públicas

Quando o Estado efetua pagamentos às empresas encarregadas do desenvolvimento de tarefas de interesse público, deve cumprir-se o princípio da proporcionalidade, sob pena de as compensações serem meros auxílios estatais perturbadores da concorrência e, por isso, proibidos pelo TCE. Em suma, as compensações concedidas pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma, podem distorcer a concorrência se o seu montante for superior aos custos das obrigações de serviço público (tendo em conta as receitas obtidas, bem como um lucro razoável) e constituir, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados‑membros, auxílio incompatível com o mercado comum, devendo, por isso, ser notificadas previamente à Comissão (artigo 87.º, n.º 1 e artigo 88.º, n.º 3 do TCE).

Atribuição de direitos exclusivos

A atribuição de direitos exclusivos permite a perequação interna para assegurar o equilíbrio económico dos prestadores de SIEG: retiram‑se atividades economicamente rentáveis à concorrência, permitindo que os lucros desses monopólios compensem as perdas geradas pelo fornecimento do serviço universal. Esta solução constitui, em si mesma, um fator de distorção da concorrência, razão pela qual o recurso ao financiamento cruzado é admissível apenas em setores onde tal se revele absolutamente indispensável.

Encargos de acesso à rede

Um fornecedor de rede encarregado da prestação de um serviço público, cujos custos não sejam cobertos pelos preços, tem o direito de solicitar a uma empresa que deseja aceder à rede — mas que não tem obrigação para a prestação do serviço público — o pagamento de encargos suplementares de acesso, calculados sobre o custo de interligação. O fornecedor de acesso à rede pode assim cobrir parte dos custos referentes ao serviço público. O sistema de pagamento dos encargos de acesso comporta riscos para a concorrência, pelo que actualmente recorre‑se cada vez mais a fundos de compensação do serviço universal.

Fundos de serviço universal

Os fundos de serviço universal, geridos por autoridades independentes encarregadas de receber as quantias dos operadores e de as afetar à cobertura dos custos das obrigações de serviço universal, são considerados meios de financiamento menos lesivos da concorrência.

Fim do capítulo.