Direito Penal e Administrativo: Sanções, Princípios e Relações

É fácil de ver, primeiro, uma clara ligação funcional entre ambos os setores do direito público, pois o Código Penal utiliza conceitos cunhados no Direito Administrativo, acrescido de interesse e foco na administração pública e no exercício de funções públicas. Assim, enquanto podemos dizer que o que o Direito Administrativo faz é proteger os interesses, da mesma forma que o Direito Penal faz. Na verdade, a razão para as regras é manter a paz social, o status quo. A única coisa a considerar é se há ou não um poder sancionatório entre o Direito Administrativo e o Direito Penal.

Relação entre Direito Penal e Direito Administrativo

1. Diferenças Qualitativas

Há uma série de autores que entendem as diferenças entre o poder de sanção penal e as diferenças qualitativas no que está sendo protegido. Alguns falam de normas de polícia para garantir a ordem social. Pelo contrário, no Direito Penal protegem-se bens jurídicos, os interesses dos indivíduos, embora haja exceções para proteger bens públicos (ex: tráfego). O tipo de sanção também se destina a fins totalmente diferentes, com uma finalidade retributiva e preventiva (geral e especial).

2. Diferenças Quantitativas

Uma série de outros autores entendem que a única diferença entre o Direito Penal e o Direito Administrativo é quantitativa. Ambos são regidos pelos mesmos princípios (legalidade, culpa, etc.) e também pelo fato típico (a descrição do comportamento é exatamente a mesma). Há muitos crimes que simplesmente têm um maior rigor na pena, mas no final é exatamente o mesmo delito (como é o caso das leis fiscais, que se tornam crime quando o montante fraudado é superior ao limite estabelecido pela lei). Segundo o Código Penal espanhol, pode-se dizer que a única diferença entre o crime e a infração administrativa é quantitativa, apenas uma questão de valor. O que podemos estabelecer entre o Direito Penal e o Direito Administrativo são diferenças formais.

1. O Ponto de Partida

No Direito Penal, falamos de crime; no Direito Administrativo, referimo-nos à infração administrativa.

2. As Sanções

O Direito Penal trata de penas e measures de segurança. Quando falamos de Direito Administrativo, falamos de sanção administrativa. Há uma referência essencial sobre as sanções: a pena privativa de liberdade só se aplica no Direito Penal; no Direito Administrativo, a pena nunca poderá ser privativa de liberdade. Há algumas exceções também entre os militares. O governo pode limitar os direitos legais, exceto a liberdade, mas a maioria das sanções aplicadas são penalidades. Quando a sanção administrativa é pecuniária, é frequentemente muito maior do que a multa imposta pela sanção penal.

3. O Órgão Competente para a Imposição de Sanções

No domínio penal, apenas o sistema de justiça criminal (órgãos jurisdicionais criminais), após um processo regido por normas da legislação de processo penal. No caso da administração, o órgão administrativo (ex: o prefeito de uma cidade, um órgão de saúde) pode impor uma sanção administrativa.

4. As Leis que Regem

O Direito Penal é regido pelo Código Penal e pela legislação penal especial. Leis penais especiais são um tipo de leis que estão além do Código Penal, mas têm as mesmas características e são regidas pelos mesmos princípios (ex: contrabando). Na área administrativa, as leis que regem são muito diferentes, dependendo do assunto, e há normas que regem a matéria para o público interno e outras para todos os administrados. No entanto, elas estão dispersas no sistema jurídico, não são unificadas em um único texto.

5. Na Execução das Penalidades

Em matéria penal, há uma lei geral que define, por exemplo, o sistema de prisões:

• a. Aplicação do primeiro grau para crimes mais graves (presídios de segurança), com horários mais restritos e sem permissões de saída nos fins de semana.
• b. Aplicação do segundo grau para a maioria dos presos com disciplina menos severa (maior número de prisões), que podem acessar serviços e visitas nos fins de semana.
• c. Aplicação do terceiro grau, com maior número de saídas nos fins de semana e a opção de sair para o trabalho.

Em matéria administrativa, como consta das leis que regem o Direito Administrativo, a aplicação das sanções está dispersa, não unificada em um único texto.

Derivado do princípio da legalidade, encontramos o non bis in idem ou ne bis in idem. Os mesmos fatos não podem receber a mesma pena. Se a penalidade é imposta, cria-se um registro criminal; se for imposta uma sanção administrativa, um registro administrativo. O registro criminal tem precedência sobre o registro administrativo. Se houver dois processos abertos, o processo administrativo é suspenso e a preferência é dada ao processo criminal. Para que o princípio ne bis in idem seja aplicado, deve haver identidade de fatos e de sujeitos. No entanto, há duas exceções em que a dupla punição é permitida:

• a) Quando a pessoa que comete os atos o faz no exercício das suas funções como funcionário público.
• b) Quando o sujeito, cumprindo pena privativa de liberdade, comete infração administrativa dentro do estabelecimento prisional.

Em ambos os casos, o motivo da sanção é que o Estado tem poder disciplinar sobre o sujeito. No primeiro caso, porque o gestor deve assegurar que a organização seja administrada conforme as leis, monitorando o uso adequado dos recursos públicos. No segundo caso, porque durante o tempo de execução da pena privativa de liberdade, o sujeito está sujeito à administração.

O Direito Administrativo é inferior em termos de gravidade, pois o bem jurídico lesado não é tão importante quanto no Direito Penal, ou porque a sanção é imposta a pessoas que trabalham para o governo ou dependem dele. Como exemplo, podemos citar o caso de um preso que tenha uma licença para um fim de semana e não retorna; neste caso, há dupla punição: a penal e a administrativa. No caso de um funcionário público, ele teria uma penalidade criminal e outra administrativa, porque se busca o bom funcionamento da administração pública. A dupla penalização (criminal e administrativa) somente se aplica quando uma única sanção não é legalmente suficiente para abranger todo o dano causado.

Em conclusão, podemos dizer que o Direito Penal e o Direito Administrativo mantêm um relacionamento muito próximo, denominado funcional. Existem termos do Direito Administrativo na Lei Penal. Por exemplo, o conceito de funcionário público ou quaisquer referências governamentais que aparecem no Código Penal, remetem-nos às normas administrativas.

Podemos incluir uma classificação preliminar do Direito Penal: o Direito Penal material e o Direito Penal adjetivo (ou processual). O primeiro consiste no que é geralmente conhecido como Código Penal ou o Direito Penal material, que são as normas promulgadas pelo Estado que estabelecem os crimes e as penalidades. O Direito Processual Penal, por sua vez, é o conjunto de regras que estabelecem como aplicar essas normas.