Regulamentos Administrativos: Âmbito, Limites e Formas

Âmbito e Fundamentos do Poder Regulamentar

Relativamente ao âmbito (territorial e pessoal) de aplicação, podem os regulamentos ser gerais, locais ou institucionais.

• Os regulamentos gerais são os que se aplicam a todo o território nacional e à generalidade dos administrados.
• Os regulamentos locais têm um âmbito de aplicação limitado a uma determinada circunscrição territorial ou administrativa (às R.A. – regulamentos regionais; Autarquias locais – regulamentos autárquicos).
• Os regulamentos institucionais emanam dos institutos públicos e das associações públicas, aplicando-se ao universo de pessoas sob a sua jurisdição.

Há um fundamento tríplice do poder regulamentar: histórico, prático e jurídico.

• O fundamento histórico assenta na impossibilidade de levar o princípio da separação de poderes até às últimas consequências. Com efeito, uma sua aplicação estrita redundaria na proibição de a Administração adotar normas jurídicas. Após a Revolução Francesa, veio a necessidade de deixar nas mãos da Administração uma larga parcela da função normativa.
• No fundamento prático radica a circunstância de abundarem nas leis os interstícios normativos, quer dizer, os “espaços intencional ou involuntariamente deixados em branco”. Tais espaços terão que ser preenchidos através de uma “normação secundária ou consecutiva”.
• O fundamento jurídico repousa, à luz do princípio da legalidade, o fundamento do poder regulamentar em geral; quer dizer, o poder de regulamentar tem na Constituição a sua fonte originária e encontra na lei a habilitação necessária.

Limites do Poder Regulamentar

O exercício do poder regulamentar está limitado e condicionado por um conjunto de regras e princípios. Os limites decorrem da posição dos regulamentos na hierarquia das fontes de direito:

1. O primeiro limite é constituído pelos princípios jurídicos fundamentais ou princípios gerais de direito. Trata-se de “um conjunto de máximas ou diretrizes jurídicas pré-estaduais, autónomas em relação às decisões do legislador constituinte e cuja validade e obrigatoriedade não depende do facto de serem acolhidas na constituição escrita de um Estado que se diga Estado-de-Direito”.
2. Em segundo lugar, a CRP limita o exercício do poder regulamentar. Deverão considerar-se inconstitucionais as normas regulamentares que infrinjam normas e princípios consignados na CRP. Por outro lado, um regulamento administrativo padecerá igualmente de inconstitucionalidade caso invada o âmbito da reserva de lei.
3. Em terceiro lugar, a atividade regulamentar da Administração surge limitada pelos princípios gerais de direito administrativo. Não estamos na presença de princípios (gerais de Direito) dotados de validade universal, mas antes de princípios que apenas mediatamente se filiam na ideia de Direito, pelo que a sua existência e validade se encontram dependentes de circunstâncias de tempo e de lugar.
4. O quarto limite do poder regulamentar é a lei. O facto de a lei se assumir como limite do exercício do poder regulamentar significa ainda que esta se assume como pressuposto e fundamento da atividade regulamentar.
5. O quinto limite constitui o princípio da hierarquia.

Definição e Validade segundo o CPA

Habitualmente, os regulamentos são mediata ou indiretamente operativos, havendo exceções a esta regra quando estes são imediata ou diretamente operativos. O artigo 135.º do Código de Procedimento Administrativo (CPA) define regulamentos como “as normas jurídicas gerais e abstratas que, no exercício de poderes administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos”. Desta definição decorre que os regulamentos:

• São normas aplicadas a um conjunto indeterminado de pessoas e não se esgotam numa situação concreta, tendo aplicação permanente;
• Reconduzem-se à função administrativa, a qual consiste numa atividade executiva do Estado subordinada à função legislativa;
• Devem projetar a sua eficácia em entes externos em relação ao órgão que os produz, nomeadamente em pessoas individuais ou coletivas.

Existem, assim, os regulamentos internos que limitam a sua eficácia ao órgão ou pessoa coletiva que as aprova; continuam a ser assim designados pelos juristas, não sendo apenas reconhecidos como “regulamentos” para efeito da aplicação do CPA. A validade dos regulamentos depende do seu respeito por um “bloco de legalidade” composto pela Constituição, normas de Direito Internacional Público e europeu, a lei ordinária, os princípios gerais de Direito Administrativo e os regulamentos de hierarquia superior (art.º 143.º do CPA).

Hierarquia dos Regulamentos do Governo

No que respeita aos regulamentos do Governo, o n.º 3 do art.º 138.º do CPA fixa a seguinte ordem de prevalência hierárquica:

1. Decretos Regulamentares;
2. Resoluções do Conselho de Ministros;
3. Portarias;
4. Despachos normativos.

Relacionado com as relações de prevalência entre os regulamentos do Governo, órgãos de regiões autónomas, órgãos autárquicos e outras entidades com autonomia regulamentar, o critério hierárquico é limitado pelo critério da competência e o critério da especialidade. Tendo em conta o art.º 138.º, n.º 1 e 2 do CPA, os regulamentos do Governo só prevalecem sobre os restantes regulamentos se estiverem em causa matérias relativas a competências concorrentes e se estes últimos não tiverem conteúdo especial, devendo, igualmente, respeitar os regulamentos de outros órgãos no domínio das suas competências exclusivas.

Relação com a Lei

Na sua relação com a lei, haverá a considerar:

• Os regulamentos de execução: limitam-se a completar ou a concretizar normas legais, as quais devem ser por eles invocadas (art.º 112.º, n.º 7 da CRP);
• Os regulamentos independentes: tal como as leis, podem conter normas com alguma novidade, devendo invocar a lei que defina a competência para a sua aprovação (art.º 112.º, n.º 6 da CRP e art.º 136.º, n.º 3 do CPA);
• Os regulamentos autónomos: tanto podem ser independentes como de execução, sendo aprovados pelos órgãos integrados da Administração autónoma ou independente.

Modos de Exercício do Poder Administrativo

Os atos exercidos pela Administração Pública têm todos a mesma finalidade: a prossecução da função administrativa conjugada com o interesse público. Todavia, os atos compreendidos na sua atuação não são idênticos. Segundo o professor Diogo Freitas do Amaral, existem três formas principais:

1. Regulamentos Administrativos: Dada a necessidade de aplicar a lei aos casos concretos, a Administração tem competência para completar e desenvolver a lei. Nestes casos, a Administração Pública cria normas jurídicas gerais e abstratas (artigo 135.º do CPA), com fundamento na lei (artigo 136.º do CPA).
2. Atos Administrativos: A Administração é frequentemente chamada a resolver situações específicas e casos concretos. Nestes casos, o exercício do poder administrativo não passa pela criação de normas gerais, mas sim pela aplicação da lei e dos regulamentos àquela situação concreta e específica.
3. Contratos Administrativos: Casos em que a Administração Pública celebra acordos bilaterais entre si ou com entidades privadas, atuando em colaboração com os particulares (artigo 11.º do CPA) para prosseguir fins com mais celeridade. Aqui, a Administração não cria normas gerais nem toma decisões unilaterais.