Direito Administrativo: Organização, Atos e Regulamentos

Funcionário Putativo

Funcionário Putativo: estará na função de funcionário putativo todo o particular que tenha sido nomeado funcionário da administração em virtude de um ato administrativo nulo, mas que, no entanto, se encontra, efetivamente, a prestar trabalho para a administração. Este é, assim, um funcionário aparente. (Se o ato de nomeação for um ato anulável, já não teremos funcionário aparente ou putativo, mas sim um verdadeiro funcionário público, uma vez que os atos anuláveis produzem todos os seus efeitos).

A importância do facto jurídico natural que é o tempo reside aqui no seguinte: se passarem cinco ou mais anos sobre a data da nomeação de um funcionário nestas circunstâncias, e desde que este esteja de boa-fé, entende-se, por via de critério fixado jurisprudencialmente, que o mesmo adquire por direito o lugar. (Trata-se de uma situação em que a nulidade é sanável).

Não tendo passado mais de cinco anos sobre a data da nomeação, ou estando o funcionário de má-fé, mesmo que ultrapassado esse prazo, o mesmo é, imediatamente, exonerado. Mais do que isso, tem necessariamente que devolver à Administração Pública todas as quantias que haja recebido a título de vencimento, o que se justifica, uma vez que o ato de nomeação, sendo nulo, não criou um vínculo jurídico suficiente para lhe titular o direito à retribuição. No entanto, este funcionário poderá reaver estas quantias a título indemnizatório (através de uma actio in rem verso).

Outra questão é a de saber qual o valor jurídico dos atos administrativos praticados por um funcionário putativo. A resposta é simples: se não padecer de qualquer vício autónomo, o facto de serem praticados por um funcionário putativo, só por si, não gera a invalidade dos mesmos. As razões para esta solução são as seguintes: desde logo, e uma vez que a vontade da administração não é uma vontade subjetiva, mas sim uma vontade normativa, ou orientada por lei, significa que, independentemente do funcionário e do seu estatuto, o ato praticado seria exatamente o mesmo. Em seguida, uma razão de ordem prática: seria muito difícil destruir os efeitos materiais de todos os atos administrativos praticados ao longo do tempo pelo funcionário putativo.

Conceitos de Administração Pública

1. Administração Pública em Sentido Material

Procura-se saber, de entre todas as possíveis atuações da administração, quais as que são verdadeiramente administrativas e, como tal, reguladas pelo Direito Administrativo. Assim, deve desde logo retirar-se do conceito material de Administração Pública todas as atuações desta levadas a cabo no exercício das funções legislativas e políticas. Deve ainda retirar-se deste conceito as atuações da administração ao abrigo do direito privado.

2. Administração Pública em Sentido Formal

Procura saber-se através de que formas a administração aparece a manifestar a sua vontade, designadamente frente aos particulares. Essas formas são as seguintes:

• Regulamento administrativo: conjunto de normas jurídicas emanadas por um órgão da administração pública no exercício de poderes de direito administrativo (Art. 135.º do CPA);
• Ato administrativo: estatuição autoritária proferida por um órgão da administração no uso de poderes de direito administrativo relativa a uma situação individual e/ou concreta que visa produzir efeitos jurídicos positivos ou negativos (Art. 148.º do CPA);
• Contrato administrativo.

Importa fazer uma comparação entre as duas primeiras formas. Apresentam como semelhanças o facto de serem emanados pela administração ao abrigo do direito público. Apresentam, no entanto, uma importante diferença: o regulamento, como conjunto de normas jurídicas, é sempre geral e abstrato. Significa isto que o regulamento não tem destinatários determinados nem determináveis (generalidade) e que se aplica sucessivamente tantas quantas as vezes que ocorrer o evento da vida nele previsto (abstração). Já o ato administrativo é concreto porque tem um ou um conjunto de destinatários determinados ou determináveis e esgota todos os seus efeitos numa única aplicação. Se um determinado preceito jurídico aparecer a mitigar estas características, ou seja, se uma decisão da administração for individual mas abstrata, ou for geral mas concreta, este mesmo preceito é tratado como ato administrativo.

3. Administração Pública em Sentido Orgânico (ou Subjetivo)

Pertence aqui saber quem prossegue a atividade administrativa. Esta atividade é prosseguida, em primeira linha, por pessoas coletivas. Estas pessoas coletivas serão, na esmagadora maioria das vezes, públicas. No entanto, nada impede que possam aparecer pessoas coletivas de direito privado a exercer funções administrativas, como é o caso dos concessionários. Certo é que estas pessoas coletivas são dotadas de um conjunto de poderes que lhes são acometidos por lei, que se traduzem em feixes individuais de interesses públicos que têm que prosseguir e aos quais chamamos atribuições.

No entanto, tratando-se estas pessoas de organizações jurídicas, carecem de órgãos para atuar. Os órgãos destas pessoas coletivas detêm competências. As competências são conjuntos de poderes funcionais, ou poderes-deveres (cada vez que o interesse público o exigir, o órgão é obrigado a exercer), que a lei fixa a cada um deles, sem prejuízo da possibilidade da delegação de poderes. Por sua vez, os órgãos, enquanto ficções jurídicas, carecem de pessoas físicas (titulares) que exercitem as suas competências. O nexo de ligação entre o órgão e o seu titular chama-se legitimação.

Estrutura da Administração Pública

1. Administração Estadual

Ocorre quando está em causa a prossecução de interesses públicos do Estado. Divide-se em:

• Administração Direta: o interesse público do Estado é prosseguido por órgãos que fazem parte da estrutura da pessoa coletiva do Estado. Pode ser Central (competências sobre todo o território nacional) ou Local (competências restringidas a uma parcela territorial, ex: serviço de finanças).
• Administração Indireta: o interesse público do Estado é prosseguido por órgãos que fazem parte de pessoas coletivas distintas do Estado, criadas por este para fins específicos, como institutos públicos, empresas públicas, fundações públicas e algumas associações públicas.

2. Administração Autónoma

Ocorre quando esteja em causa a prossecução de interesses públicos distintos do Estado e que pertencem a outras pessoas coletivas verdadeiramente autónomas face ao mesmo. Estas pessoas coletivas são as Autarquias Locais (Municípios, Freguesias, Áreas Metropolitanas e Regiões Administrativas), as Regiões Autónomas e algumas associações públicas (ex: Ordem dos Advogados).

Poderes e Modelos de Organização

Administração Estadual Direta: Desconcentração

Verifica a característica da desconcentração, significando que o poder decisório é distribuído pelos vários órgãos que compõem a estrutura do Estado. A organização faz-se de acordo com um modelo hierárquico. Esta desconcentração é meramente funcional e pode ser:

• Originária: quando a lei fixa direta e imediatamente a competência.
• Derivada: quando um órgão, através de um ato de delegação de poderes, confere a outro a possibilidade de exercer competências suas.

Administração Estadual Indireta: Desconcentração Personalizada

Fala-se em desconcentração personalizada porque a distribuição de poderes é feita por várias pessoas coletivas. Estas possuem:

• Autonomia patrimonial: património próprio que responde pelas obrigações perante terceiros.
• Autonomia financeira: elaboram e executam os seus próprios orçamentos.
• Autonomia administrativa: podem praticar atos administrativos.

Administração Autónoma: Descentralização

Neste nível fala-se em descentralização, pois a divisão do poder faz-se por pessoas coletivas verdadeiramente autónomas face ao Estado. Possuem autonomia necessária (imperativo constitucional), autonomia democrática (órgãos eleitos por sufrágio direto e universal) e autonomia de fixação de taxas e preços.

Poderes de Controlo do Estado

• Administração Direta (Poder de Direção): o órgão que dirige fixa os fins e os meios. Inclui a possibilidade de emanar ordens vinculativas.
• Administração Estadual Indireta (Superintendência): o órgão que superintende fixa os fins, mas não os meios. Detém poder lato de fiscalização e pode emitir instruções vinculativas em certas circunstâncias.
• Administração Autónoma (Tutela): o poder menos denso. Engloba a fiscalização de mérito (conveniência) e de legalidade (conformidade com a lei). No sistema português, apenas se admite a tutela de legalidade para a Administração Autónoma, para preservar a sua autonomia. As espécies aceites são: Tutela Inspetiva, Sancionatória, Integrativa (inclui anulatória) e, por vezes, Substitutiva.

Regulamentos Administrativos

Nos termos do Art. 135.º do CPA, o regulamento é um conjunto de normas jurídicas gerais e abstratas. Diferem da lei porque esta é emanada no exercício do poder legislativo e é hierarquicamente superior ao regulamento (princípio da legalidade).

Classificação dos Regulamentos

• Internos: efeitos apenas no seio da administração; não sujeitos ao regime dos Art. 135.º e seguintes do CPA.
• Externos: projetam efeitos para fora da administração. Dividem-se em:
  • Especiais: regulam relações especiais de poder (ex: estatuto de alunos universitários).
  • Gerais: aplicam-se a todas as pessoas. Podem ser Executivos (pormenorizam a lei), Independentes (inovadores, baseados em lei habilitante geral) ou Complementares.

Quanto aos Regulamentos Independentes, distinguem-se os do Governo (decretos-regulamentares, Art. 199.º al. g da CRP) e os Autónomos (das autarquias e associações públicas, muitas vezes sob a forma de posturas).

Factos Jurídicos no Direito Administrativo

Classificação dos Factos Jurídicos

1. Factos Naturais: sem participação humana.
2. Factos Humanos: dependem da intervenção do homem.
   • Involuntários: independentes da vontade (ex: nascimento, morte).
   • Voluntários (Atos Jurídicos):
     • Atos Jurídicos Simples: efeitos decorrem da lei independentemente da vontade funcional.
     • Negócios Jurídicos: efeitos verificam-se na medida em que as partes os queiram. Podem ser Unilaterais ou Bilaterais (Contratos).

Influência dos Factos Naturais

O decurso do tempo assume relevância nos seguintes institutos:

1. Usucapião: direito real de aquisição pela posse prolongada. Particulares nunca podem usucapir bens do domínio público, mas podem fazê-lo em relação a bens do domínio privado (embora difícil perante o interesse público). A Administração pode usucapir bens de particulares em pé de igualdade.
2. Imemorial: posse por período superior (30 anos segundo a jurisprudência). Não confere propriedade, mas obriga a administração a tolerar certas utilizações ou serve como meio de prova.
3. Funcionário Putativo: conforme analisado anteriormente, o tempo pode sanar nulidades de nomeação.
4. Caducidade e Prescrição: na caducidade extingue-se o direito e o seu exercício; na prescrição extingue-se apenas a possibilidade de exercício do direito.

Invalidade do Ato Administrativo: Anulabilidade e Nulidade

As ilegalidades podem gerar inexistência jurídica, invalidade ou mera irregularidade. A regra no Direito Administrativo é a anulabilidade (Art. 163.º CPA).

Principais Diferenças:

• Motivos: a nulidade prende-se com ordem pública; a anulabilidade com violações de menor gravidade ou princípios de direito privado.
• Tempestividade: a nulidade pode ser arguida a todo o tempo; a anulabilidade tem prazo máximo de três meses (Art. 58.º do CPTA).
• Legitimidade: a nulidade pode ser invocada por qualquer interessado; a anulabilidade apenas pelos interessados diretos (embora na prática administrativa sejam idênticas).
• Conhecimento Oficioso: o tribunal deve conhecer a nulidade oficiosamente; a anulabilidade depende de invocação.
• Efeitos: o ato anulável produz efeitos até ser anulado. O ato nulo não produz os efeitos jurídicos típicos, mas pode produzir efeitos colaterais ou materiais.