Direitos Fundamentais e Estrutura do Estado — Guia Otimizado

Direitos Fundamentais

1.1. Conceito: Num sentido formal, entende-se por direitos fundamentais aqueles direitos que o direito vigente qualifica como tais (BONAVIDES). Numa acepção mais material, são aqueles direitos que buscam criar e manter os pressupostos elementares de uma vida na liberdade e na dignidade humana, os quais variam de acordo com a ideologia.

1.2. Histórico e gerações

Em um sentido material, a gama de direitos fundamentais hoje positivados é fruto de uma evolução histórica, que originou uma classificação doutrinária cronológica dos direitos fundamentais, dividida em quatro gerações:

• Direitos de primeira geração (civis e políticos): compreendem as liberdades clássicas.
• Direitos de segunda geração (econômicos, sociais e culturais): compreendem as liberdades positivas reais.
• Direitos de terceira geração: consagram o princípio da solidariedade.
• Direitos de quarta geração: tratam do direito dos povos (decorrentes da globalização).

1.3. Natureza jurídica

Possuem natureza jurídica de normas constitucionais, embora, segundo alguns autores, possam apresentar valor supraestatal.

1.4. Finalidade

1.4. Finalidade:

1.5. Características

Principais características:

1. Historicidade — nascem, modificam-se e desaparecem.
2. Inalienabilidade — intransferíveis, inegociáveis e indisponíveis.
3. Imprescritibilidade — nunca deixam de ser exigíveis.
4. Irrenunciabilidade.
5. Relatividade — não são ilimitados; encontram seus limites nos demais direitos consagrados pela Carta Magna. Assim, quando há conflito entre dois ou mais direitos fundamentais, o intérprete deve utilizar-se do princípio da harmonização.

1.6. Classificação dos direitos

Direitos Individuais: São os direitos fundamentais do homem-indivíduo; reconhecem a autonomia dos particulares e garantem iniciativa e independência aos indivíduos.

Direitos Coletivos: São os direitos do homem-membro de uma coletividade; são transindividuais, de natureza indivisível, de que seja titular grupo de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídico-base.

Direitos Difusos: São transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato.

Direitos Sociais: São os direitos fundamentais do homem social, que constituem os direitos assegurados ao homem em suas relações sociais e culturais (art. 6º).

1.7. Direitos e garantias (Rui Barbosa)

Direitos fundamentais são disposições meramente declaratórias (imprimem existência legal aos direitos reconhecidos); são bens. Garantias fundamentais são disposições assecuratórias (limitam o poder); asseguram a disposição de bens. Para Canotilho, garantias são também direitos, embora nelas muitas vezes se encontre o caráter instrumental.

1.8. Direitos individuais

Direito à vida: É o mais fundamental de todos os direitos (pré-requisito à existência dos demais). Possui dupla concepção: (i) direito de continuar vivo; (ii) direito de ter uma vida digna.

Direito à intimidade: Salvaguarda o espaço íntimo, intransponível por intromissões ilícitas. Refere-se tanto à pessoa física quanto à pessoa jurídica. Intimidade (relações íntimas) é um conceito de menor amplitude que se encontra inserido no conceito de vida privada (todos os demais relacionamentos humanos). Em relação aos políticos (pelo poder de fiscalização do povo) e aos artistas (pela exigência da própria atividade profissional), este princípio é interpretado de forma mais restrita.

Sigilo de correspondência: Engloba informações decorrentes da informática. Possui limitações. Tal norma não se presta a salvaguardar práticas ilícitas, o que permite a possibilidade excepcional de interceptação de carta de presidiário por administração prisional. Ainda poderá ser relativo quando se trata de Estado de Sítio.

Direito à igualdade: A Constituição Federal prevê a igualdade de aptidão, ou seja, todos os cidadãos têm o direito a um tratamento idêntico perante a lei, em consonância com os critérios albergados pelo ordenamento jurídico. O que se veda são as diferenças arbitrárias — vez que o tratamento desigual em casos desiguais é exigência tradicional do próprio conceito de justiça. Desta feita, o princípio da igualdade é lesado apenas quando a discriminação não encontra fulcro em nenhuma finalidade definida pelo direito.

Direito à liberdade

• De pensamento: Incluído no art. 5º, do inciso IV ao XIX; é, contudo, vedado o anonimato (impedindo a exclusão de responsabilidade de quem extrapole seu direito de expressão). Também é assegurado o direito de resposta, sendo esta proporcional ao agravo.
• De consciência: Ninguém será privado de direitos por motivo de crença religiosa ou convicção filosófica ou política, salvo se invocar para se eximir de obrigação legal. Dois são requisitos para privação de direitos em virtude de crença (religiosa, filosófica ou política): (i) não cumprimento de uma obrigação a todos imposta; (ii) descumprimento de prestação alternativa.
• De expressão: Não poderá sofrer nenhuma limitação prévia (necessidade de permissão para trabalho a ser exibido ao público), no tocante a censura ideológica, artística e política. Entretanto, a liberdade de imprensa não é absoluta, pois o desvirtuamento dela resultará em punição (ex.: danos morais, obrigação de direito de resposta). É possível regulamentar por lei ordinária classificação etária e horários de exibição adequados a determinados espetáculos.
• De locomoção: Caracteriza a sociedade moderna, segundo a liberdade de ir e vir.
• De reunião: Caracteriza ato descontínuo que, na continuidade, dá origem à associação, que é outro direito.
• De profissão: Art. 5º, inciso XIII, permite qualquer atividade profissional, salvo expressa disposição legal em contrário.
• De ação: (Art. 5º, II) A liberdade de ação permite que cada um faça o que quiser até que a lei o impeça.
• Sindical: Existem regras que concedem este direito aos trabalhadores, sendo vedada a sindicalização para os militares.
• De greve: Possui exceções: é regulada no caso dos servidores públicos, e vedada aos militares.

Direito à propriedade: A Constituição garante o direito de propriedade, desde que este atenda à sua função social (art. 5º, XXII e XXIII).

Inviolabilidade domiciliar: O termo domicílio tem amplitude constitucional maior do que no direito privado, pois abarca todo local delimitado que alguém ocupa exclusivamente (ex.: quarto de hotel). Entretanto, tal inviolabilidade possui limitações legais que consideram finalidades buscadas pelo direito (ex.: flagrante delito ou prestar socorro).

1.9. Direitos sociais

São direitos fundamentais do homem social, que constituem direitos assegurados aos homens em suas relações sociais e culturais; são liberdades positivas que visam à melhoria das condições de vida dos hipossuficientes, visando a concretização da igualdade social. Incluem os direitos à educação, saúde, trabalho, moradia, lazer, segurança, previdência social, proteção à maternidade e à infância e assistência aos desamparados. A CF dedica o Capítulo II, do Título II (arts. 6º e ss.) a estes direitos — embora neste não se esgotem —, tendo como principal destinatário o trabalhador subordinado.

Direito de greve: A greve pode ser definida como um direito coletivo de autodefesa do trabalhador, que confere imunidade às consequências normais de não trabalhar quando se trata de uma abstenção coletiva do trabalho com finalidade de defesa de um interesse determinado. As greves podem ser de cunho reivindicativo (melhoria de condições), solidário (apoiar causa de reprimidos) ou político (mudança da sociedade). É um direito coletivo, irrenunciável e relativo. A greve dos empregadores é denominada lock-out.

1.10. Conflito entre direitos fundamentais

Uma das características dos direitos fundamentais é precisamente a sua limitabilidade, ou seja, encontrarão seus limites nos demais direitos consagrados pela Constituição. Desta forma, quando estiverem em conflito dois ou mais direitos fundamentais, o intérprete deverá utilizar-se da razoabilidade de forma a coordenar bens jurídicos em conflito, evitando o sacrifício total de uns em relação aos outros, sempre preservando a busca do verdadeiro significado da norma e a harmonia do texto constitucional com suas finalidades precípuas.

1.11. Tutela constitucional das liberdades

Habeas corpus: O habeas corpus (art. 5º, LXVIII) é um instituto garantidor dos direitos, que pode ser utilizado por todos — uma vez que a legitimidade de impetrar habeas corpus advém da personalidade, não ligada à capacidade de estar em juízo. É cabível mediante lesão ou ameaça à liberdade de locomoção, por ilegalidade ou abuso de poder. É uma garantia individual ao direito de locomoção.

Habeas data: É a ação mandamental, sumária e especial, destinada à tutela do direito límpido e certo do cidadão frente aos bancos de dados, a fim de permitir o fornecimento das informações registradas, bem como sua retificação, caso não correspondam à verdade.

Mandado de segurança: O mandado de segurança é um instituto jurídico (ação constitucional, de natureza civil) que serve para resguardar direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, que seja negado ou mesmo ameaçado em face de ato de quaisquer órgãos do Estado Brasileiro.

Mandado de segurança coletivo: É ação de rito especial para a proteção de direito líquido e certo dos membros de determinada entidade. Pode ser impetrado por: (a) partido político com representação no Congresso Nacional; (b) organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano.

Mandado de injunção: Consiste em ação constitucional de caráter civil e de procedimento especial, que visa suprir a omissão do Poder Público, no intuito de viabilizar o exercício de um direito de liberdade ou prerrogativa prevista na CF. Juntamente com a ação direta de inconstitucionalidade por omissão, visa combater a síndrome de ineficácia das normas constitucionais (diferenciando-se por ser aplicável em caso concreto).

Ação popular: Exercício de cidadania e de direitos políticos; ação em que o cidadão não protege direito seu, mas o de toda a coletividade. Visa anular ato lesivo ao patrimônio público. Sua finalidade é a defesa do interesse difuso. Apenas o cidadão brasileiro, nato ou naturalizado, inclusive aqueles entre 16 e 21 anos, e ainda o português equiparado — no gozo de seus direitos políticos — possui legitimidade constitucional para a propositura da ação popular.

Ação civil pública: É o instrumento processual adequado conferido ao Ministério Público para o exercício do controle popular sobre os atos dos poderes públicos, exigindo tanto a reparação do dano causado ao patrimônio público por ato de improbidade quanto a proteção do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos. A ação e a condenação devem fundar-se em disposição de normas substantivas que tipifiquem a infração a ser reconhecida ou punida pelo Judiciário, independentemente de qualquer outra sanção administrativa ou penal a que incida o infrator.

Estrutura do Estado (Poderes)

2.1. Mecanismo de freios e contrapesos

Visando evitar desrespeitos aos direitos fundamentais, o constituinte previu três poderes e a instituição do Ministério Público. São independentes e harmônicos entre si, repartindo funções estatais. Possuem prerrogativas e imunidades necessárias para o exercício dessas funções. A divisão é a célebre divisão dos poderes, aprofundada na teoria de Montesquieu. Em um sistema de checks and balances, a relação entre esses centros de poder se pauta pela lealdade constitucional, que salienta o dever de cooperação e, de forma negativa, o dever de mútuo respeito.

2.2. Imunidades e princípio da igualdade

O princípio da igualdade prevê a igualdade de aptidão, vedando discriminações arbitrárias. Entretanto, o tratamento desigual nos casos desiguais é exigência do conceito de justiça. Assim, as imunidades e prerrogativas daqueles que exercem função soberana são modo de defesa do regime democrático, não configurando atentado ao princípio da igualdade.

2.3. Poder Legislativo

Funções: As funções típicas do Poder Legislativo são legislar e fiscalizar, ambas com igual importância. As funções atípicas constituem-se em administrar e julgar — a primeira ocorre, por exemplo, quando o Legislativo dispõe sobre sua organização interna; a segunda, por exemplo, no processo de julgamento do Presidente da República por crime de responsabilidade.

Congresso Nacional: O Poder Legislativo Federal é bicameral, exercido pelo Congresso Nacional, composto pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal. O Congresso reúne-se anualmente na Capital Federal de 15 de fevereiro a 30 de julho e de 1º de agosto a 15 de dezembro. Cada legislatura terá duração de 4 anos, compreendendo quatro sessões legislativas. Há possibilidade de convocação extraordinária, dependendo da hipótese, pelo Presidente do Senado, pelo Presidente da Câmara ou pelo Presidente da República. O órgão administrativo de direção do Congresso é a sua Mesa, presidida pelo presidente do Senado e composta por representantes das duas Casas. As Mesas da Câmara e do Senado serão eleitas pelos deputados federais e senadores para mandato de dois anos, vedada a recondução imediata.

Atribuições do Congresso: Vêm definidas nos arts. 48 e 49 da CF. No art. 48 exige-se a participação do Poder Executivo por meio de sanção presidencial; no art. 49 trata-se de competência exclusiva do Congresso. Cabe ao Congresso, com a sanção presidencial, dispor sobre: direito tributário; direito financeiro; efetivo das forças armadas; programas de desenvolvimento; limites territoriais; transferência da sede do governo; anistia; organização administrativa do MP e DP; criação ou extinção de cargos, ministérios e órgãos; telecomunicação e radiodifusão; subsídios. É competência exclusiva do Congresso: resolver definitivamente sobre tratados e acordos internacionais; autorizar o Presidente a declarar guerra; autorizar o Presidente e o Vice a se ausentarem do país por mais de 15 dias; sustar atos normativos do Executivo; mudar sua sede; fixar subsídios ao Presidente e ministros; julgar contas prestadas pelo Presidente; fiscalizar atos do Executivo; zelar pela competência legislativa; escolher dois terços dos membros do Tribunal de Contas, entre outras.

Câmara dos Deputados: Compõe-se de representantes do povo, eleitos pelo sistema proporcional em cada Estado, Território e no Distrito Federal. Estão descritas no art. 51 as competências privativas. No caso de renúncia ou perda do mandato, o deputado será substituído pelo suplente, eleito e diplomado. Compete à Câmara: autorizar, por dois terços de seus membros, a instauração de processo contra o Presidente e o vice; aprovar contas do Presidente quando não realizado pelo Congresso; elaborar regimento interno; dispor sobre sua organização; eleger membros do Conselho da República, entre outras atribuições.

Senado Federal: Compõe-se de representantes do Estado e do Distrito Federal, eleitos segundo princípio majoritário; cada Estado e o Distrito Federal têm três senadores, com mandato de oito anos. O art. 52 descreve as competências privativas do Senado: julgar o Presidente, o Vice, ministros e comandantes das forças armadas nos crimes de responsabilidade; aprovar previamente cargos em casos determinados; autorizar operações externas de natureza financeira; dispor sobre limites globais da dívida; aprovar exoneração do procurador-geral; suspender lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do STF; elaborar regimento e organizar-se; entre outras atribuições.

Comissões parlamentares: Junto às Casas funcionam comissões permanentes ou temporárias, reguladas internamente. Elas podem discutir e votar projetos de lei, avaliar proposições e receber petições, reclamações ou queixas de qualquer pessoa.

CPI: As comissões parlamentares de inquérito têm por função a fiscalização político-administrativa e financeira. As CPIs têm poderes de investigação similares aos das autoridades judiciais em matéria instrutória (quebra de sigilo bancário, oitiva de testemunhas, ouvir investigados, realizar perícias, determinar busca e apreensão). Por outro lado, não têm poderes cautelares jurisdicionais (não podem decretar prisões, aplicar medidas cautelares ou proibir assistência jurídica).

Prerrogativas e deveres: A Constituição prevê que deputados e senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos (imunidade material). Essa imunidade afasta responsabilidade penal, civil, disciplinar ou política do parlamentar por suas opiniões, palavras ou votos no exercício do mandato. A imunidade formal garante a impossibilidade de prisão ou a suspensão do processo penal por crime praticado após a diplomação, salvo hipóteses legalmente previstas. As imunidades protegem o parlamentar contra processos arbitrários que o afastem de suas funções.

Fiscalização orçamentária e Tribunal de Contas: O Tribunal de Contas é órgão auxiliar do Poder Legislativo, praticando atos de fiscalização financeira. Entre suas competências: apreciação das contas do Presidente, julgamento das contas de administradores responsáveis por bens públicos e aplicação de sanções em caso de ilegalidade das despesas.

2.4. Poder Executivo

Estrutura: Duas são as funções primordiais do Poder Executivo: a de Chefia de Estado (relações internacionais e representação da unidade do Estado) e a de Governo (decisões gerais e direção da máquina administrativa). O Brasil adota o presidencialismo, no qual essas funções são concentradas no Presidente da República (eleito em dois turnos, quando necessário).

Atribuições do Presidente: Compete privativamente ao Presidente, entre outras ações:

• Nomear e exonerar Ministros de Estado.
• Exercer, com o auxílio dos Ministros, a direção superior da administração federal.
• Iniciar projeto legislativo nas formas previstas na CF.
• Sancionar, promulgar e publicar leis; expedir decretos.
• Vetos e organização de órgãos e cargos públicos por decreto, dentro dos limites constitucionais.
• Manter relações com Estados estrangeiros; celebrar tratados.
• Decretar estado de defesa e estado de sítio.
• Remeter mensagem e plano de governo ao Congresso Nacional.
• Intervenção federal e comando das Forças Armadas.
• Nomear, após aprovação do Senado, ministros do STF e Tribunais Superiores, procurador-geral da República, presidente e diretores do Banco Central, entre outros, quando determinado por lei.
• Convocar e presidir o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional.
• Declarar guerra e celebrar paz; conferir condecorações; enviar o PPA e a LDO ao Congresso; editar medida provisória.

Atribuições do Vice-Presidente: Substituto eventual e sucessor do Presidente. Suas funções próprias são as previstas na Constituição ou em lei complementar; as típicas incluem substituição, sucessão e participação em conselhos nacionais; as impróprias incluem auxílio em missões especiais quando convocado.

Atribuições dos Ministros: São auxiliares do Presidente, livremente nomeados e exonerados. Devem orientar, coordenar e supervisionar órgãos e entidades da administração federal na área de sua competência, referendar atos do Presidente, expedir instruções para execução de leis e decretos, apresentar relatórios anuais de gestão e praticar atos conferidos por lei. Ministérios são criados e extintos por lei e disciplinados por decreto.

Crimes de responsabilidade (impeachment): São infrações político-administrativas definidas na lei federal, cometidas no desempenho da função, que atentam contra a existência da União, a segurança interna, a probidade administrativa, a lei orçamentária, o exercício de direitos e o cumprimento das leis e decisões judiciais. A Constituição prevê duas sanções autônomas e cumulativas: perda do cargo e inabilitação para exercício de função pública por oito anos. O processo tem duas partes: juízo de admissibilidade (Câmara) e julgamento de mérito (Senado). Nos crimes comuns, o Presidente é julgado pelo STF.

Conselho da República: Órgão superior de consulta do Presidente, composto por Vice-Presidente, presidentes da Câmara e do Senado, líderes da maioria e da minoria, Ministro da Justiça e seis cidadãos brasileiros natos, entre outros. Pronuncia-se sobre intervenção federal, estado de defesa e de sítio e questões relevantes para a estabilidade democrática.

Conselho de Defesa Nacional: Órgão de consulta em matéria de soberania e defesa do Estado. Composto por Vice-Presidente, presidentes da Câmara e do Senado, Ministro da Justiça, Ministro da Defesa, comandantes das Forças Armadas, Ministro das Relações Exteriores e Ministro do Planejamento, entre outros. Opina sobre critérios de utilização de áreas indispensáveis à segurança do território e declarações de guerra ou paz.

2.5. Poder Judiciário

Organização: Guardião da Constituição, cujo objetivo prima facie é a proteção da legalidade e da igualdade. Possui autoprovação pelo controle de constitucionalidade. Seus órgãos incluem STF, STJ, TRFs, Tribunais e Juízes do Trabalho, Federais, Eleitorais, Militares, dos Estados e do DF. A função típica é julgar; as atípicas são administrativa e legislativa.

Modelo de escolha dos dirigentes: A eleição dos dirigentes dos tribunais é função interna dos próprios membros do tribunal, sem ingerência dos demais poderes. A Constituição permite a criação de órgão especial em tribunais com mais de 25 julgadores.

Garantias institucionais: Para o exercício, o Judiciário necessita de garantias: proteção dos direitos individuais, processo judicial regular, razoabilidade e igualdade no acesso à proteção legal. Considera-se crime de responsabilidade qualquer atentado presidencial contra seu livre exercício. Tribunais possuem autogoverno e autonomia orçamentária (art. 96).

Garantia dos membros: Os membros do Judiciário gozam de vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de vencimentos.

Fixação de subsídios: Existe teto legal; respeito à igualdade tributária; fixação de subsídios em parcela única; irredutibilidade de subsídios.

Escolha dos membros dos Tribunais Superiores:

Regras específicas para STF, STJ, TSE, STM, TST e TST (Justiça do Trabalho) quanto à origem, indicação, sabatina e requisitos (idade, nacionalidade, notório saber jurídico e reputação ilibada), conforme legislação e prática constitucional.

Distribuição de competência jurisdicional:

STF (arts. 102-103): Competência para controle concentrado de constitucionalidade (ações diretas) e competência recursal para matérias envolvendo autoridades federais e questões constitucionais.

STJ (art. 105): Julga causas federais, conflitos de competência entre tribunais e questões de direito federal; competência recursal para uniformização da interpretação da lei federal.

Justiça do Trabalho: Especializada por matéria. Compete aos TRTs conciliar e julgar dissídios individuais e coletivos entre trabalhadores e empregadores.

Justiça Eleitoral: Órgãos: TSE, TREs, Juízes Eleitorais e Juntas Eleitorais. Organização e competências definidas por lei complementar.

Justiça Militar: Composta pelo Superior Tribunal Militar e tribunais e juízes militares instituídos por lei, competindo processar e julgar crimes militares.

Justiça Federal: Órgãos: Tribunais Regionais Federais e Juízes Federais. Competência taxativa prevista na Constituição; TRFs compostos, no mínimo, por sete juízes, aplicando-se a regra do quinto constitucional.

Justiça Estadual: Os Estados organizam sua Justiça observando princípios constitucionais, definindo competências e possibilitando criação de estruturas locais, inclusive Justiça Militar estadual quando previsto por lei.

Quinto constitucional: Um quinto dos lugares dos tribunais regionais e estaduais será composto por membros do Ministério Público e advogados de notório saber jurídico e reputação ilibada, com mais de 10 anos de atividade, indicados conforme regras constitucionais.

2.6. Funções essenciais à Justiça

Ministério Público: Instituição permanente e essencial à função jurisdicional do Estado, incumbida da defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais. O ingresso na carreira dá-se por concurso público exigindo-se, do bacharel em Direito, no mínimo três anos de atividade jurídica. Princípios institucionais: unidade, indivisibilidade, independência funcional e promotor natural. Funções:

• Promover privativamente a ação penal pública.
• Zelar pelo efetivo respeito aos poderes públicos.
• Promover inquérito civil e ação civil pública (destaque ao meio ambiente e ao patrimônio).
• Manifestar presença obrigatória em determinados processos.
• Exercer fiscalização dos estabelecimentos prisionais.
• Requisitar diligências investigatórias e instaurar inquérito policial.

Garantias do MP: Autonomia funcional e administrativa. Membros gozam de vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de subsídios.

Nomeação e destituição do Procurador-Geral da República: Nomeado pelo Presidente da República entre integrantes de carreira, com aprovação do Senado por maioria absoluta, para mandato de dois anos, permitida a recondução.

Nomeação do Procurador-Geral de Justiça (estados): Lista tríplice elaborada pela carreira; nomeação pelo Chefe do Executivo estadual para mandato de dois anos, permitida a recondução, conforme leis estaduais e norma federal aplicável.

Vedações constitucionais aos membros: Receber títulos ou percentagens; exercer advocacia; participar de sociedade comercial; exercer outra função pública, salvo magistério; exercer atividade político-partidária, salvo exceções legais.

MP junto ao Tribunal de Contas (art. 130): O STF entendeu que o MP junto ao Tribunal de Contas da União é instituto que não integra o Ministério Público da União, cujos ramos estão taxativamente elencados no art. 128, I, da CF.

Advocacia: O advogado é indispensável à administração da Justiça e tem sua liberdade de ação assegurada pela inviolabilidade de seus atos (art. 133). A inviolabilidade não é absoluta, sujeitando-se a limites legais; ofensas gratuitas e desvinculadas do exercício profissional não têm proteção.

Advocacia pública: Representa a União judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe consultoria e assessoramento jurídico. A Advocacia-Geral da União é chefiada pelo Advogado-Geral da União, nomeado pelo Presidente, e agrega carreiras como Procuradores da Fazenda Nacional e Procuradores Federais vinculados à representação de autarquias e fundações.

AGU: A Advocacia-Geral da União (AGU) representa a União judicial e extrajudicialmente, presta consultoria ao Executivo e exerce função essencial à Justiça ao lado do MP e da Defensoria Pública. Seus cargos são providos mediante concurso público.

Federação, Competências e Intervenção

3. Federação e federalismo

Estado federal: Forma de Estado com organização descentralizada administrativa e politicamente, erigida sobre repartição de competências entre governo central e entes locais. Principais características do federalismo:

• Soberania e autonomia: soberania do Estado federal como um todo; autonomia dos Estados-membros.
• Exigência de uma Constituição Federal.
• Repartição de competências previstas constitucionalmente.
• Participação dos Estados-membros na vontade federal.
• Inexistência do direito de secessão.
• Conflitos: resolvidos pela manutenção da paz e integridade nacional.

Princípios inerentes ao federalismo:

• A nacionalidade é aderente à União e não ao Estado-membro.
• Cada ente federativo deve possuir esfera de competência tributária que lhe garanta renda própria.
• Poder de auto-organização dos Estados-membros.
• Possibilidade excepcional e taxativa de intervenção federal.
• Participação dos estados no poder Legislativo Federal.
• Princípio da indissolubilidade do vínculo federativo.

União: Entidade federativa autônoma em relação aos Estados-membros, municípios e Distrito Federal. Constitui pessoa jurídica de Direito Público Interno, cabendo-lhe as atribuições da soberania do Estado Brasileiro. A União age em nome da Federação e não deve ser confundida com o Estado federal enquanto pessoa jurídica internacional.

Regiões de desenvolvimento (art. 43, CF): A União pode criar regiões de desenvolvimento para reduzir desigualdades sociais por meio de lei complementar, podendo estabelecer incentivos regionais.

Bens da União: Terras devolutas na faixa da fronteira e nos Territórios Federais e no Distrito Federal; ilhas costeiras; terras de marinha; terrenos acrescidos de marinha; faixas de fronteira; terrenos indígenas, entre outros.

Estados-membros: Possuem autonomia caracterizada pela tríplice capacidade de auto-organização, autogoverno e autoadministração, desempenhando as funções dos três poderes e possuindo bens próprios (art. 26).

Município: Ente político-administrativo com autonomia garantida (arts. 1º, 18, 29, 30 e 34, VII, CF). Autorganiza-se por Lei Orgânica, autogoverna-se por eleições diretas e auto-administra-se no exercício de sua competência.

Distrito Federal: Ente federativo autônomo com tripla capacidade de auto-organização, autogoverno e autoadministração (arts. 1º, 18, 32, 34), vedada a subdivisão em municípios. Não é Estado-membro nem município; regras constitucionais aplicáveis aos municípios, com exceções, dirigem-se também ao DF.

Vedações constitucionais aos entes federativos: Não podem, por exemplo, adotar postura contrária ao caráter laico do Estado, recusar fé a documentos públicos, criar distinções entre brasileiros ou preferências injustificadas entre si.

3.1. Repartição de competências

Ente federativo — Interesse — Dispositivo

União — Geral: poderes enumerados; CF, arts. 21 e 22.

Estado-membro — Regional: poderes remanescentes; CF art. 25 §1º.

Município — Local: poderes enumerados; CF art. 30.

Distrito Federal — Regional + Local: CF art. 32 §1º.

Competências da União: As competências privativas estão elencadas no art. 22. Assuntos de competência legislativa poderão ser delegados desde que satisfeitos requisitos:

• Requisito formal: a delegação deve ser objeto de lei complementar aprovada pelo Congresso Nacional por maioria absoluta.
• Requisito material: somente pode ser delegado um ponto específico dentro das matérias descritas.
• Requisito implícito: o art. 19 da Constituição veda preferências entre entes federativos; a delegação deve, portanto, respeitar tratamento equânime.

É vedado delegar competência legislativa privativa aos Poderes Executivo e Judiciário, bem como a Estados-membros e Municípios.

Competência comum: Art. 23. Exemplos: políticas para portadores de deficiência, espetáculos públicos, sítios arqueológicos, entre outros.

Competência concorrente: Art. 24: União estabelece normas gerais; Estados e DF especificam mediante leis locais. Adotou-se a competência concorrente não cumulativa: a União define normas gerais e os demais entes complementam. A inércia da União não impede atuação local, que será temporária até a edição de lei federal.

Competências remanescentes: Art. 25 §1º: Reservadas aos Estados as competências legislativas que não lhes sejam vedadas pela Constituição.

Competência exclusiva e suplementar do município: Art. 30: o legislativo municipal é a Câmara de Vereadores; a competência municipal caracteriza-se pela predominância do interesse local, abrangendo competência genérica, plano diretor e legislação suplementar federal e estadual quando couber.

3.2. Intervenção

Embora a regra seja a autonomia, excepcionalmente há o afastamento desta para preservação da unidade federativa: a intervenção. Consiste em medida excepcional de suspensão temporária da autonomia de determinado ente federativo, prevista taxativamente na Constituição, visando à unidade e à preservação da soberania do Estado Federal. A União, em regra, só pode intervir nos Estados e no DF, não podendo intervir diretamente nos municípios. O ato é materializado por decreto do Presidente da República (art. 84, X). Requisitos: hipótese prevista na Constituição; intervenção do ente mais amplo sobre o menos amplo; ato político (decreto) discricionário ou vinculado.

Intervenção federal

A intervenção federal é mecanismo drástico e excepcional, destinado a manter a integridade dos princípios basilares da Constituição (art. 34). Procedimento:

1. Iniciativa: Presidente; por solicitação dos poderes locais; por STF, STJ ou TSE; pelo Procurador-Geral da República.
2. Fase judicial: Apresenta-se nos casos de iniciativa do Procurador-Geral da República, por meio de ação de executoriedade de lei federal ou ação de inconstitucionalidade interventiva. Se julgada procedente, encaminha-se ao Presidente para decreto interventivo.
3. Decreto interventivo: Formalizado por decreto presidencial (art. 84, X) que especifica amplitude, prazo e condições de execução, podendo afastar autoridades locais e nomear interventor, submetendo a decisão ao Congresso Nacional em 24 horas.
4. Controle político: Congresso Nacional (Câmara e Senado) aprecia o decreto em 24 horas; se não aprovado, a intervenção cessa imediatamente, sob pena de crime de responsabilidade.

Intervenção estadual nos municípios: Segue o art. 35 da CF, destinada a garantir administração democrática municipal. Características principais: só o Estado pode intervir; hipóteses taxativas; proposta pode partir do Procurador do Ministério Público estadual; decisão do Tribunal de Justiça é de natureza político-administrativa e não é objeto de recurso extraordinário, conforme súmula 637 do STF.

Processo Legislativo

4. Classificação do processo legislativo

Quanto à forma de organização política, distingue-se entre:

• Autocrático: expressão do próprio governo, que fundamenta em si a competência para editar leis.
• Direto: discutido e votado pelo próprio povo.
• Indireto: o povo elege representantes que decidem; sistema utilizado no Brasil.
• Semidireto: elaborações que exigem concordância do representativo e do eleitorado (referendo).

Quanto à sequência das fases procedimentais, há três espécies de procedimentos legislativos:

• Ordinário: para elaboração de leis ordinárias.
• Sumário: prazo reduzido para deliberação do Congresso.
• Especiais: para emendas constitucionais, leis complementares, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos, resoluções e leis financeiras.

Processo legislativo ordinário

A. Fase introdutória: A iniciativa de lei pode ser parlamentar ou extra-parlamentar (Presidente, Tribunais Superiores, MP e cidadãos).

• Iniciativa pelo Judiciário: Tribunais superiores têm competência privativa para propor lei de criação e extinção de cargos e fixação de remunerações de seus servidores.
• Iniciativa pelo Presidente: Iniciativas privativas do Presidente estão elencadas no art. 61 e §1º da CF; a sanção presidencial não suprirá vícios de iniciativa.
• Iniciativa pelo MP: O MP pode propor leis relativas à sua organização e estatuto, nos termos constitucionais (arts. 127 e 128).
• Iniciativa popular: Instrumento de soberania popular (art. 14, III): projeto subscrito por, no mínimo, 1% do eleitorado nacional, distribuído por, pelo menos, cinco Estados, com número mínimo em cada um conforme a CF.

B. Fase constitutiva: Uma vez apresentado o projeto ao Congresso Nacional, há ampla discussão e votação nas duas Casas, com análise inicial pelas comissões (Comissão de Constituição e Justiça e Comissões Temáticas). Aprovado pelas comissões, segue para plenário. Aprovado por uma Casa, segue para a outra como Casa revisora. Se aprovado em idênticos termos, segue ao Presidente para sanção; se com emendas, retorna à Casa iniciadora para revisão da modificações.

• Prazo para deliberação parlamentar: A CF, em regra, não fixa prazo; exceção: regime de urgência constitucional (art. 64, §1º) em que o presidente solicita urgência em projeto de sua iniciativa — cada Casa tem 45 dias para apreciação; emenda do Senado à Câmara tem 10 dias; o processo sumário não pode exceder 100 dias.
• Sanção: Aquiescência do Presidente ao projeto aprovado; pode ser expressa (15 dias úteis) ou tácita.
• Veto: Manifestação de discordância do Presidente; pode ser jurídico (inconstitucional) ou político (contrário ao interesse público). O veto deve ser motivado e é apreciado pelo Congresso; a manutenção do veto se dá por maioria absoluta em escrutínio secreto.

C. Fase complementar: Promulgação e publicação conferem executoriedade e publicidade à lei. Promulgar é atestar a existência da lei; publicar é dar-lhe notoriedade (Diário Oficial). Há prazos previstos para promulgação; vencidos os prazos, a competência pode passar ao Presidente do Senado (art. 66 §7º).

Espécies normativas

Emendas constitucionais: Propostas que, após aprovação, tornam-se preceitos constitucionais de hierarquia igual às normas originárias. São submetidas a controle de constitucionalidade conforme art. 60 da CF.

Lei complementar: Espécie normativa diferenciada, com processo próprio e matéria reservada. Difere da lei ordinária por matéria (material) e quórum de aprovação (formal — maioria absoluta). Não há hierarquia entre lei ordinária e lei complementar; lei ordinária não pode revogar lei complementar.

Medida provisória: Utilizada em casos extraordinários de necessidade e urgência; providência provisória com força de lei, submetida ao Congresso para conversão. Vigora por 60 dias e será apreciada imediatamente; regime específico de urgência pode reduzir prazos previstos. Rejeitada, perde efeitos retroativamente, cabendo ao Congresso disciplinar relações jurídicas decorrentes.

• Estados e municípios podem editar medidas provisórias no âmbito estadual e municipal, respectivamente, conforme regras locais.

Lei delegada: Ato normativo editado pelo Presidente com autorização do Poder Legislativo, nos limites estabelecidos por resolução. É ato normativo primário, submetido a controle parlamentar e sujeito a sustação pelo Congresso.

Decreto legislativo: Destinado a matérias de competência exclusiva do Congresso (art. 49). Decretos legislativos tratam, por exemplo, da aprovação de tratados internacionais (CF, 49, I) e sua promulgação pelo Presidente do Senado.

Resolução: Ato do Congresso ou de suas Casas, tomado por procedimento distinto do das leis, destinado a regular matérias de competência do Congresso ou de competência privativa de uma Casa; em regra possui efeitos internos.

Leis orçamentárias: PPA, LDO e LOA são lei de iniciativa do Executivo e apreciadas pelo Congresso, com regras próprias de procedimento e emenda.

Controle de Constitucionalidade

Fundamento: Assegurar que atos normativos estejam em conformidade com a Constituição, preservando sua rigidez e supremacia diante do legislador ordinário.

Conceito: Verificar a adequação de uma lei ou ato normativo à Constituição, analisando requisitos formais e materiais. No sistema brasileiro, apenas normas constitucionais positivas são paradigma para análise.

Requisitos formais: O processo legislativo é corolário do princípio da legalidade; a inobservância das normas constitucionais de processo legislativo acarreta inconstitucionalidade formal. Requisitos formais subdividem-se em:

• Subjetivos — relativos à iniciativa (fase introdutória).
• Objetivos — relativos às fases constitutiva e complementar (arts. 60 a 69).

Requisitos materiais: Verificação da constitucionalidade do conteúdo da lei ou do ato normativo.

Descumprimento de lei inconstitucional pelo Executivo: Não é possível exigir do chefe do Executivo o cumprimento de lei que este entenda manifestamente inconstitucional, sem prejuízo do exame posterior pelo Judiciário; órgãos subordinados podem deixar de aplicar administrativamente normas consideradas inconstitucionais.

Espécies de controle

Quanto ao momento: Preventivo (Poder Executivo e Legislativo) — visa impedir que norma inconstitucional ingresse no ordenamento; repressivo (Judiciário) — visa expurgar normas já editadas em desrespeito à Constituição.

Quanto ao órgão controlador: Político (controle por órgão distinto do Judiciário), Judiciário (controle realizado pelos tribunais) e misto.

Modelos clássicos: Norte-americano (controle difuso por casos concretos), austríaco (Tribunal Constitucional concentrado) e francês (conselho constitucional com controle preventivo e, excepcionalmente, repressivo).

Controle preventivo

Comissões de Constituição e Justiça: Primeira análise de constitucionalidade no âmbito legislativo; Regimentos da Câmara e do Senado preveem comissões específicas para essa atividade.

Veto jurídico: Poder do Chefe do Executivo de vetar projeto por inconstitucionalidade.

Controle repressivo

No Brasil, o controle repressivo é a regra, realizado pelo Judiciário. Excepcionalmente, o Legislativo pode sustar atos normativos do Executivo (art. 49) e exercer controle sobre medida provisória.

Controle difuso: Qualquer juiz ou tribunal pode, no caso concreto, analisar a compatibilidade de norma com a Constituição e deixar de aplicá-la se manifestamente inconstitucional. A declaração de inconstitucionalidade por controle difuso tem eficácia entre as partes (ex tunc) e, em regra, efeitos prospectivos erga omnes (ex nunc) quando proferida em recursos extraordinários pelo STF.

Cláusula de reserva de plenário (art. 97): A inconstitucionalidade de qualquer ato normativo só pode ser declarada pelo voto da maioria absoluta da totalidade dos membros do tribunal, ressalvadas hipóteses de dispensa excepcionais. A Súmula Vinculante 10 reforça a exigência de observância da reserva de plenário.

Controle concentrado (ações diretas): Busca declaração de inconstitucionalidade em tese, sem necessidade de caso concreto. Espécies: ADI genérica, ADI interventiva, ADI por omissão, ação declaratória de inconstitucionalidade, ADPF.

Ação direta de inconstitucionalidade genérica: Competência do STF para declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo em face da Constituição; objeto e legitimidade previstos constitucionalmente.

Controle concentrado de normas anteriores à Constituição: Exige contemporaneidade entre edição da norma e vigência da Constituição, salvo hipóteses excepcionais previstas em legislação específica (Lei nº 9.882/99).

Efeitos da declaração no controle concentrado: Efeitos erga omnes, ex tunc, vinculantes e, em alguns casos, com modulação pelo STF, desde que presentes requisitos formais e motivos de excepcional interesse social.

Ação direta de inconstitucionalidade interventiva e ADIs correlatas

A ADI interventiva trata da proteção de princípios sensíveis (art. 34). Legitimados incluem Presidentes da República, Mesas do Congresso e Assembleias Legislativas, Governadores, Procurador-Geral da República, partidos com representação no Congresso, OAB e entidades de classe de âmbito nacional. A decisão do STF pode ter caráter mandamental para adoção de providências administrativas ou legislativas.

Ação declaratória de constitucionalidade

Finalidade: Afastar insegurança jurídica sobre validade de lei ou ato normativo federal, transformando a presunção relativa de constitucionalidade em presunção reforçada, com efeitos vinculantes.

Legitimidade: Mesma legitimidade das ADIs (conforme EC 45/04).

Efeitos: Decisões de mérito produzem eficácia erga omnes e efeitos vinculantes; o Procurador-Geral da República deve ser ouvido em processos de competência do STF.

Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF)

Norma de eficácia limitada, regulamentada pela Lei nº 9.882/99, tem por objetivo evitar lesão a preceitos fundamentais. Competência do STF; legitimados são os mesmos das ADIs. A decisão terá eficácia erga omnes e efeitos vinculantes, podendo ser modulada pelo STF.

Súmulas vinculantes

A EC 45/04 instituiu a súmula vinculante como instrumento de uniformização de interpretações do STF, conferindo efeito vinculante às decisões reiteradas do tribunal. As súmulas vinculantes podem ser editadas de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos membros do STF após reiteradas decisões sobre a matéria.