Guia Completo de Direito Administrativo: Conceitos e Teorias

01 – Conceitue função administrativa, suas modalidades e poderes

A função administrativa é a função típica do Poder Executivo, responsável por executar leis e políticas públicas. O Poder Executivo exerce essa função de forma principal, enquanto os Poderes Legislativo e Judiciário a exercem de forma atípica ou secundária. É regida pelo regime jurídico administrativo e suas modalidades são: serviço público, polícia administrativa, fomento e intervenção.

02 – Regime jurídico-administrativo e princípios basilares

O regime jurídico-administrativo é um regime de direito público aplicável aos órgãos e entidades da Administração Pública. Baseia-se em dois princípios fundamentais:

• Supremacia do interesse público: Determina a superioridade do interesse coletivo sobre o particular. Não está expresso na Constituição, mas é um pressuposto lógico do convívio social. Fundamenta institutos como desapropriação e cláusulas exorbitantes.
• Indisponibilidade do interesse público: Os bens e direitos públicos são confiados ao administrador para gestão, sendo vedada sua livre disposição.

A Administração Pública também pode atuar sob regime de direito privado (ex: empresas públicas e sociedades de economia mista), onde a relação é horizontal e não há supremacia do interesse público.

Princípios da Administração Pública

• Legalidade: Submissão ao ordenamento jurídico.
• Impessoalidade: Busca pelo interesse da coletividade, sem favorecimentos.
• Moralidade: Atuação ética e não corrupta dos gestores.
• Publicidade: Transparência e proibição de atos secretos.
• Eficiência: Dever de buscar resultados positivos.

04 – Administração pública: sentido formal e material

A administração em sentido material refere-se ao conjunto de atividades próprias da administração (serviço público, polícia administrativa, fomento e intervenção), independentemente de quem as exerce. A administração em sentido formal é o conjunto de órgãos, pessoas jurídicas e agentes que o ordenamento identifica como administração pública, independentemente da atividade exercida.

05 – Administração Pública direta e indireta

A Administração Direta é o conjunto de órgãos que integram as pessoas políticas (União, Estados, DF e Municípios). A Administração Indireta é o conjunto de pessoas jurídicas (autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista) que exercem atividades de forma descentralizada.

06 – Entidades da administração indireta

As entidades são criadas conforme o art. 37, XIX, da CF. As autarquias são criadas por lei específica (personalidade de direito público). As demais (fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista) têm sua criação autorizada por lei, adquirindo personalidade jurídica com o registro de seus atos constitutivos.

07 – Desconcentração e descentralização

• Descentralização: Distribuição de competências para outras pessoas jurídicas (sem hierarquia, mas com controle finalístico).
• Desconcentração: Distribuição de competências dentro da mesma pessoa jurídica (criação de órgãos, com hierarquia e subordinação).

08 – Empresas públicas e sociedades de economia mista

Ambas são estatais de direito privado. A empresa pública possui capital 100% público e qualquer forma jurídica. A sociedade de economia mista possui capital misto e deve ser obrigatoriamente Sociedade Anônima (S.A.).

09 – Natureza jurídica da relação agente-Estado

A teoria adotada atualmente é a Teoria do Órgão, na qual a pessoa jurídica manifesta sua vontade por meio de seus órgãos, que são parte integrante do Estado. O agente público, ao atuar, imputa sua conduta ao próprio Estado.

10 – Órgão vs. Entidade

Entidade é pessoa jurídica (com personalidade própria). Órgão é uma unidade despersonalizada integrante da estrutura da entidade, resultante da desconcentração.

11 – Consórcios públicos

União de entes políticos para a gestão de interesses comuns. Podem ter personalidade de direito público (associação pública) ou privado. São constituídos por contrato após aprovação legislativa.

12 – Agentes públicos: funcionário de fato e usurpador

• Funcionário de fato: Investido irregularmente (ex: fraude em concurso). Seus atos podem ser válidos para terceiros de boa-fé (teoria da aparência).
• Usurpador: Não possui qualquer investidura. Seus atos não são imputados ao Estado.

13 – Classificação dos agentes públicos

• Políticos: Alto escalão, competência constitucional.
• Administrativos: Profissionais remunerados (servidores, empregados).
• Honoríficos: Prestam serviços relevantes sem vínculo (ex: jurados).
• Delegados: Particulares que colaboram com o Estado (ex: concessionários).
• Credenciados: Representam o Estado em atos específicos.

14 – Acesso a cargos e concursos

Cargos são acessíveis a brasileiros e estrangeiros (na forma da lei). O concurso público é regra, exceto para cargos em comissão de livre nomeação e exoneração. Validade de até 2 anos, prorrogável uma vez.

15 – Deveres administrativos

Destacam-se o dever de agir (obrigação funcional), dever de eficiência (presteza), dever de probidade (ética) e dever de prestar contas.

16 – Poderes hierárquico e disciplinar

O poder hierárquico organiza a estrutura administrativa e estabelece subordinação. O poder disciplinar é a faculdade de punir infrações funcionais dos servidores.

17 – Poderes normativo e regulamentar

O poder normativo é amplo (agências reguladoras). O poder regulamentar é privativo do Chefe do Executivo para detalhar leis. O decreto autônomo é restrito às hipóteses do art. 84, VI, da CF.

18 – Poder de polícia

Restrição ao exercício de atividades privadas. Seus atributos são: discricionariedade, autoexecutoriedade e coercibilidade. O ciclo compreende: ordem, consentimento, fiscalização e sanção.

19 – Abuso de poder

Ocorre por excesso de poder (agente vai além da competência) ou desvio de finalidade (ato praticado com fim diverso do interesse público).

20 e 21 – Atos administrativos: elementos e atributos

Elementos: competência, finalidade, forma, motivo e objeto. Atributos: presunção de legitimidade, imperatividade, autoexecutoriedade e tipicidade.

22 – Competência, delegação e avocação

Competência é irrenunciável. A delegação transfere atribuições (permitida, salvo exceções legais). A avocação é a tomada temporária de competência de subordinado pelo superior.

23 – Mérito administrativo

Refere-se à conveniência e oportunidade de atos discricionários. Não se confunde com legalidade.

24 – Motivo e motivação

Motivo é o fato que autoriza o ato. Motivação é a exposição escrita desse motivo. A teoria dos motivos determinantes vincula a validade do ato à veracidade dos motivos alegados.

25 – Extinção dos atos administrativos

Ocorre por extinção natural, renúncia, desaparecimento do objeto ou por retiradas (anulação por ilegalidade, revogação por conveniência, cassação, caducidade ou contraposição).

26 – Validade, eficácia e perfeição

Um ato é perfeito quando conclui seu ciclo de formação, válido quando conforme a lei e eficaz quando apto a produzir efeitos.

27 e 28 – Responsabilidade civil do Estado

Adota-se a Teoria do Risco Administrativo (responsabilidade objetiva). O Estado responde por danos causados por seus agentes. Em casos de omissão, aplica-se a responsabilidade subjetiva (culpa anônima).

29 – Atos legislativos e jurisdicionais

Em regra, não geram responsabilidade. Exceções: leis de efeitos concretos (legislativo) e erro judiciário ou prisão além do tempo (judiciário).

30 – Risco administrativo vs. Risco integral

No risco administrativo, admitem-se excludentes (culpa exclusiva da vítima, caso fortuito). No risco integral, o Estado responde sempre, sem excludentes.