Conceitos Essenciais de Direito Administrativo

Regulamento de Execução

Os regulamentos de execução procedem à estrita execução da lei, não trazem nada de novo em relação a ela, limitando-se a regular os pormenores indispensáveis à sua boa aplicação. Podem interpretar o sentido dos preceitos legais e integrar lacunas, desde que em aspetos de pormenor, que não sejam aspetos essenciais do regime jurídico exequendo (Art. 112.º, n.º 5, da CRP, que desde logo confina os atos normativos inferiores à lei, desde logo os regulamentos, a esta função de estrita execução de lei; Art. 199.º, alínea c), da CRP, que atribui ao Governo a competência genérica para emanar regulamentos executivos).

Regulamentos Independentes

Não são precedidos por qualquer lei específica, procedendo à disciplina inicial de uma determinada matéria. Só são competentes para emanar regulamentos independentes o Governo (Art. 112.º, n.º 6 e 7, e Art. 199.º, alínea g), da CRP), os Governos Regionais (regulamentos autónomos, Art. 76.º, n.º 2, da CRP) e as entidades administrativas independentes. O princípio da precedência de lei, mesmo no caso dos regulamentos independentes, obriga a que estes sejam sempre regulamentos delegados ou autorizados (Art. 112.º, n.º 7, da CRP).

Ato Administrativo

É uma estatuição autoritária emanada por um órgão administrativo ao abrigo de normas de direito público que produz efeitos jurídicos externos, positivos ou negativos, numa situação concreta.

Ato Instrumental

É um ato autoritário emanado por um órgão administrativo ao abrigo de normas de direito público, relativamente a uma situação concreta, mas cujos efeitos apenas se projetam para o exterior da Administração através do Ato Administrativo de que são instrumentos.

Ato Confirmativo

Um ato confirmativo pressupõe que os dois atos (confirmado e confirmativo) tenham sido praticados sob a mesma disciplina jurídica, que o interessado tenha tido conhecimento oportuno do ato confirmado e que entre ambos haja correspondência de fundamentos e de efeitos jurídicos. Existindo no ato, dito como confirmativo, novidade de fundamentos em relação ao ato confirmado, temos de considerar aquele como contenciosamente impugnável.

Tipos de Regulamentos Administrativos

Os regulamentos administrativos podem dividir-se em REGULAMENTOS INTERNOS e REGULAMENTOS EXTERNOS.

• No primeiro caso, os efeitos dos regulamentos apenas se produzem no seio da Administração. Assim, não se encontram sujeitos ao regime previsto nos Artigos 135.º e seguintes do CPA.
• No segundo caso, os efeitos projetam-se para fora da Administração podendo assim, potencialmente, lesar direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares. Estes, sim, estão regulados no CPA (Artigos 135.º e seguintes).

Regulamentos Especiais e Gerais

• Os primeiros destinam-se a regular as chamadas relações especiais de poder. São situações em que um determinado particular apresenta um estatuto pessoal, especial face à Administração e que o distingue de todos os outros (Ex.: alunos das universidades, etc.).
• Os segundos aplicam-se tendencialmente a todas as pessoas. Estes regulamentos gerais podem revestir, entre nós, naquilo que mais importa, duas espécies: Regulamentos Executivos (ou de execução) e Regulamentos Independentes. Aceitam-se, ainda, os chamados Regulamentos Complementares.

Concessão

As concessões constituem na esfera dos seus destinatários direitos ou poderes que incidem sobre bens ou atividades sob reserva pública, quer os direitos ou poderes já existentes na titularidade da Administração concedente, quer direitos ou poderes criados. Ex.: algo de que a Administração não é titular, mas que só ela pode criar em favor dos titulares, implicando, em regra, uma restrição ou compressão dos poderes públicos. Ex.: concessão de uso privativo do domínio público.

Autorizações

Incidem sobre bens ou atividades próprios da sociedade, que não estão sob reserva pública e visam, por iniciativa ou candidatura do interessado, remover um limite imposto pela lei ao exercício de uma atividade fora do domínio administrativo da entidade autorizante. O direito pode já preexistir na esfera do destinatário, limitando-se a autorização a remover um limite ao seu exercício (autorização permissiva, declarativa ou recognitiva) ou então criando-se autorização constitutiva e dispensa.

Eficácia do Ato Administrativo

A eficácia de um Ato Administrativo consiste na efetiva produção por este de efeitos jurídicos: ato eficaz é o ato já existente e que, por regra, produz tais efeitos (Art. 127.º, n.º 1, do CPA). Pode, todavia, a eficácia do ato depender da verificação de factos ou da prática de atos também instrumentais: a integração de eficácia opera-se, pois, nestes casos, através da verificação de factos ou da prática de atos também instrumentais que espoletam os ditos efeitos jurídicos que o Ato Administrativo, apesar de já existente, ainda não está apto a produzir.

Execução do Ato Administrativo

A execução do Ato Administrativo apenas é possível relativamente a Atos Administrativos exequíveis e é operada através de atos instrumentais e operações materiais posteriores à prática do ato que se destinam a alcançar na realidade material os resultados práticos a que o Ato Administrativo tende. A executoriedade é a suscetibilidade, por regra (Art. 149.º, n.º 1, do CPA), de o ato administrativo, enquanto título executivo, logo que eficaz, ser coercivamente executado pela própria Administração, isto, caso o destinatário do ato resista ou desobedeça às determinações contidas naquele.

Exclusividade

Todos os três são declarações anómalas, mas juridicamente aceites em determinados contextos enquanto manifestações legítimas da vontade administrativa.

Ato Implícito

É um ato cuja declaração se considera (contida) numa conduta ou ação material, sendo que, se dele resultar qualquer limitação de direitos ou interesses legalmente protegidos, apenas é admissível em sentido de necessidade (Art. 151.º, n.º 1, da CRP, parte final).

Ato Tácito e Ato Silente

Enquanto o ato tácito ou pressuposto é aquele cuja existência e efeitos se deduzem de um outro ato expresso (e dos respetivos efeitos), o ato tácito ou pressuposto é aquele cuja existência e efeitos se deduzem de um outro.

Funcionário Potativo

Estará na função de funcionário potativo todo o particular que tenha sido nomeado funcionário da Administração em virtude de um ato administrativo nulo, mas que, no entanto, se encontra, efetivamente, a prestar trabalho para a Administração. Este é, assim, um funcionário aparente. (Se o ato de nomeação for um ato anulável, já não teremos funcionário aparente (ou potativo), mas sim, um verdadeiro funcionário público, uma vez que os atos anuláveis produzem todos os seus efeitos.)

A importância do facto jurídico natural que é o tempo reside aqui no seguinte: se se passarem cinco ou mais anos sobre a data da nomeação de um funcionário nestas circunstâncias, e desde que este esteja de boa-fé, entende-se, por via de critério fixado jurisprudencialmente, que o mesmo adquire por direito o lugar. (Trata-se de uma situação em que a nulidade é sanável.)

Não tendo passado mais de cinco anos sobre a data da nomeação, ou estando o funcionário de má-fé (mesmo que ultrapassado esse prazo), o mesmo é, imediatamente, exonerado. Mais do que isso, tem necessariamente que devolver à Administração Pública todas as quantias que haja recebido a título de vencimento, o que se justifica, uma vez que o ato de nomeação, sendo nulo, não criou um vínculo jurídico suficiente para lhe titular o direito à retribuição. No entanto, este funcionário poderá reaver estas quantias a título indemnizatório (através de uma actio in rem verso).

Outra questão é saber qual o valor jurídico dos atos administrativos praticados por um funcionário potativo. A resposta é simples: se não padecerem de qualquer vício autónomo, o facto de serem praticados por um funcionário potativo, só por si, não gera a invalidade dos mesmos. As razões para esta solução são as seguintes: desde logo, e uma vez que a vontade da Administração não é uma vontade subjetiva, mas sim, uma vontade normativa, ou orientada por lei, significa que, independentemente do funcionário e do seu estatuto, o ato praticado seria exatamente o mesmo. Em seguida, uma razão de ordem prática: seria muito difícil destruir os efeitos materiais de todos os atos administrativos praticados ao longo do tempo pelo funcionário potativo.

• Segurança Jurídica: Os particulares confiam na boa diligência da Administração no que toca à contratação dos funcionários, não podendo a sua situação jurídica (e material) ficar dependente da eventual existência de vícios no procedimento que determinou essa contratação.

Administração Estadual Direta

A Administração Estadual Direta verifica a característica da desconcentração, significando isto que o poder decisório é distribuído pelos vários órgãos que compõem a estrutura do Estado. Apesar disso, a organização respetiva faz-se de acordo com um modelo hierárquico que, contendo vários patamares distintos, implica que tendencialmente os órgãos do topo da hierarquia tenham mais competências do que os órgãos inferiores. Esta desconcentração é meramente funcional e pode ser originária ou derivada. É originária sempre que seja a lei que, direta e imediatamente, fixe a competência de um determinado órgão. Será derivada nas situações em que um órgão, através de um ato administrativo de delegação de poderes, confira a outro órgão a possibilidade de exercer uma ou mais das suas competências.

Administração Estadual Indireta

Na Administração Estadual Indireta fala-se em desconcentração personalizada, isto porque, mais do que a divisão de poderes pelos vários órgãos dentro da pessoa coletiva, faz-se uma distribuição de poderes por várias pessoas coletivas. Estas pessoas coletivas verificam autonomia patrimonial (o Estado, ao criar estas pessoas coletivas, faz-lhes uma dotação patrimonial; logo que estas pessoas coletivas adquirem personalidade jurídica, este património torna-se autónomo e pertencente a cada uma delas, significando isto que é o único que responde por eventuais obrigações contraídas por estas pessoas coletivas perante terceiros), autonomia financeira (estas pessoas coletivas elaboram e executam os seus próprios orçamentos) e autonomia administrativa (estas pessoas coletivas podem praticar atos administrativos).

Administração Autónoma

Neste nível fala-se em descentralização, uma vez que a divisão do poder se faz aqui por pessoas coletivas verdadeiramente autónomas face ao Estado, uma vez que prosseguem interesses públicos próprios. Para além das referidas características de autonomia em relação às pessoas coletivas que figuram na Administração Indireta, aquelas que prosseguem a Administração Autónoma têm um grau muito superior de autonomia. Desde logo, diz-se que esta autonomia é necessária porque resulta de um imperativo constitucional que é genérico, em virtude da multiplicidade de interesses, e ainda uma autonomia democrática, uma vez que os seus principais órgãos são eleitos por sufrágio direto e universal. Estas pessoas coletivas têm autonomia de fixação de taxas e de preços.

Invalidade dos Atos Administrativos

As ilegalidades dos atos administrativos (ou vícios no ato administrativo) podem dar lugar a três consequências jurídicas distintas:

1. Inexistência Jurídica;
2. Invalidade;
3. Mera Irregularidade (vícios não invalidantes).

As invalidades do ato administrativo podem revestir duas formas: a anulabilidade e a nulidade. No direito administrativo a regra é a de que as ilegalidades ou vícios determinam a invalidade do ato, sob a forma da Anulabilidade (Art. 163.º do CPA).

Anulabilidade e Nulidade: Diferenças

• Desde logo, há uma diferença ao nível dos motivos que conduzem a uma e outra destas consequências. No que respeita à **Nulidade**, esta prende-se essencialmente com motivos de ordem pública, nos termos genéricos do Art. 289.º do Código Civil (CC). No que respeita à **Anulabilidade**, esta culmina essencialmente violações a princípios do direito privado, tal como resulta também, em termos genéricos, da interpretação do Art. 287.º do CC. No entanto, no âmbito do direito administrativo, a aplicação de uma ou de outra destas consequências é ditada pela gravidade do vício que afeta o ato administrativo (cfr. Art. 163.º e Art. 161.º do CPA).
• **Tempestividade**: Em regra, e ainda nos termos genéricos do CC, a arguição ou invocação da nulidade não depende de prazo. Já a da anulabilidade depende de prazo, que é estabelecido nos termos do Artigo 187.º do CC. No direito administrativo, se de facto a invocação da nulidade não depende também de prazo, já a arguição da anulabilidade depende de um prazo máximo de três meses (Art. 58.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos - CPTA).
• **Legitimidade**: A nulidade, em termos genéricos, pode ser invocada por qualquer interessado. A anulabilidade só pode ser invocada pelas pessoas em cujo interesse a lei estabeleceu essa anulabilidade (Art. 287.º do CC). Em direito administrativo, na prática, a legitimidade é idêntica nos dois casos.
• **Conhecimento Oficioso**: A nulidade é de conhecimento oficioso, o que significa que o tribunal pode declará-la mesmo que não tenha sido invocada. Ao contrário, a anulabilidade não é de conhecimento oficioso, ou seja, depende sempre da sua invocação.

Diferença Quanto à Produção de Efeitos Jurídicos

O ato anulável produz todos os seus efeitos até ser (eventualmente) anulado. O ato nulo, diz-se, não produz efeitos. No entanto, há aqui que considerar a seguinte ressalva: o ato nulo não produz efetivamente o(s) efeitos jurídicos típicos a que tende. No entanto, produz, normalmente, outros efeitos jurídicos e efeitos materiais (efeitos colaterais dos atos nulos).