Conceitos Fundamentais de Administração Pública Portuguesa

Conceitos de Administração Pública

Administração Pública em Sentido Material

Procura saber, de entre todas as possíveis atuações da administração, quais as que são administrativas e, como tal, reguladas pelo direito administrativo. Devem-se, desde logo, retirar do conceito material todas as atuações levadas a cabo no exercício das funções legislativas e políticas. Deve-se ainda retirar do conceito as atuações da administração ao abrigo do direito privado.

Administração Pública em Sentido Formal

Quando se fala em administração em sentido formal, procura-se saber através de que forma a administração manifesta a sua vontade. Essas formas são as seguintes:

• Regulamento administrativo;
• Ato Administrativo;
• Contrato administrativo.

Importa fazer uma comparação entre as duas primeiras formas. Por definição, o regulamento administrativo é um conjunto de normas jurídicas emanadas por um órgão da administração pública no exercício de poderes de direito administrativo (art. 135.º do CPA). O ato administrativo é uma estatuição autoritária proferida por um órgão da administração no uso de poderes de direito administrativo, relativo a uma situação individual e/ou concreta, que visa produzir efeitos jurídicos positivos ou negativos (art. 149.º do CPA).

Apresentam como semelhança o facto de serem emanadas pela administração ao abrigo do direito público. Contudo, apresentam uma grande diferença: o regulamento, como conjunto de normas, é sempre geral e abstrato. Isto significa que o regulamento não tem destinatários determinados nem determináveis (generalidade) e que se aplica sucessivamente, tantas vezes quantas ocorrer o evento de vida nele previsto. Já o ato administrativo é concreto porque tem um conjunto de destinatários determinados ou determináveis e esgota todos os seus efeitos numa única aplicação. Se um determinado preceito jurídico mitigar estas características, ou seja, se uma decisão for individual, mas abstrata, ou for geral, mas concreta, este mesmo preceito é tratado como ato administrativo.

A Atividade Administrativa e os Seus Agentes

Quem Prossegue a Atividade Administrativa?

Esta atividade é prosseguida, em primeira linha, por pessoas coletivas, que na esmagadora maioria são públicas. No entanto, nada impede que possam surgir pessoas coletivas de direito privado a exercer funções administrativas, como é o caso dos concessionários. Estas pessoas coletivas são dotadas de um conjunto de poderes que lhes são acumulados por lei, que se traduzem em feixes individuais de interesses públicos e que têm de prosseguir atribuições.

Órgãos

Porém, tratando-se de pessoas e organizações jurídicas, carecem, para atuar, de órgãos. Os órgãos são centros institucionalizados de poderes funcionais que detêm competências.

Competências

As competências são conjuntos de poderes funcionais (poderes-deveres) que a lei fixa a cada um dos órgãos, sem prejuízo da possibilidade da delegação de poderes.

Legitimação

Por sua vez, os órgãos, enquanto feixes jurídicos, carecem de pessoas físicas (titulares) que exercitem as suas competências. O nexo de ligação entre o órgão e os titulares chama-se legitimação.

Níveis da Administração Pública Portuguesa

A administração pública portuguesa organiza-se em vários níveis:

1. Administração Estadual: A administração diz-se estadual quando está em causa a prossecução de interesses públicos do Estado.
2. Administração Autónoma: É autónoma quando esteja em causa a prossecução de interesses públicos distintos do Estado e que pertencem a outras pessoas coletivas verdadeiramente autónomas face ao mesmo.
3. Administração Independente: A administração independente divide-se em administração direta e administração indireta.

• Na administração direta, o interesse público do Estado é prosseguido por órgãos que fazem parte da estrutura da pessoa coletiva do Estado. Esta administração direta pode ainda ser central ou local, conforme aqueles órgãos exercem as suas competências sobre todo o território nacional ou encontrem as suas competências restringidas a uma determinada parcela territorial.
• Na administração indireta, o interesse público do Estado é prosseguido por órgãos que fazem parte de pessoas coletivas distintas do Estado e que este cria para a prossecução de determinados interesses públicos.

No caso da administração autónoma, os interesses são prosseguidos por órgãos das pessoas coletivas que a compõem (ex: autarquias locais). Fazem ainda parte da administração autónoma as regiões autónomas e algumas associações públicas, como é o caso das ordens profissionais.

4. Administração levada a cabo por particulares.

Poderes nos Níveis de Administração

Em cada um destes níveis de administração, desenvolvem-se diferentes poderes:

• Na administração estadual direta, verifica-se a característica da desconcentração. Isto significa que o poder decisório é distribuído pelos vários órgãos que compõem a estrutura do Estado. Apesar disso, a organização respetiva faz-se de acordo com um modelo hierárquico que, contendo vários patamares distintos, implica que, tendencialmente, os órgãos do topo da hierarquia tenham mais competências do que os órgãos inferiores. Esta desconcentração é meramente funcional e pode ser originária ou derivada. É originária sempre que seja a lei que, direta e imediatamente, fixe a competência de um determinado órgão. Será derivada nas situações em que um órgão, através de um ato administrativo de delegação de poderes, confira a outro órgão a possibilidade de exercer uma ou mais das suas competências.
• Na administração estadual indireta, fala-se em desconcentração personalizada, porque, mais do que a divisão de poderes pelos vários órgãos dentro da pessoa coletiva, faz-se uma distribuição de poderes por várias pessoas coletivas. Estas pessoas coletivas verificam autonomia patrimonial, financeira e administrativa.
• Na administração autónoma, fala-se já em descentralização, uma vez que a divisão do poder se faz aqui por pessoas coletivas autónomas face ao Estado, dado que prosseguem interesses públicos próprios. Para além das referidas características de autonomia em relação às pessoas coletivas, aquelas que prosseguem a administração autónoma têm um grau muito superior de autonomia. Desde logo, diz-se que esta autonomia é necessária porque resulta de um imperativo constitucional que é genérico.

Poderes de Controlo do Estado

Verificam-se os seguintes poderes de controlo do Estado sobre cada um dos níveis:

1. Administração Direta: Fala-se aqui em poder de direção. Isto significa que o órgão que dirige tem a possibilidade de fixar, ao órgão dirigido, os fins a atingir, bem como os meios através dos quais atinge esses fins. Este é, naturalmente, o poder de controlo mais denso no nosso sistema jurídico-administrativo e inclui a possibilidade de o órgão que dirige emanar ordens ao órgão dirigido, que tem necessariamente de acatar, salvo as exceções previstas na lei.
2. Administração Indireta: Fala-se aqui em superintendência. Neste âmbito, o órgão que superintende tem a possibilidade de fixar os fins ao órgão superintendido, mas já não lhe pode fixar os meios através dos quais atingir esses fins. No entanto, o órgão superintendente detém sempre um poder lato de fiscalização da atuação das entidades superintendidas, podendo dirigir instruções vinculativas.
3. Administração Autónoma: Aqui fala-se do poder menos denso de controlo, a tutela. Por definição, a tutela engloba duas vertentes: a fiscalização de mérito e a fiscalização de legalidade. No segundo caso, o órgão tutelar vai avaliar a conformidade da atuação do órgão tutelado. No primeiro caso, o órgão tutelar vai avaliar a conveniência e oportunidade. O nosso sistema de administração apenas admite, no que respeita à administração autónoma, a tutela de legalidade. Aceitar a tutela de mérito significaria permitir que o Estado se imiscuísse nos interesses das autarquias locais, o que, por si só, acabaria com a ideia da sua autonomia. Apenas a tutela inspetiva, sancionatória e integrativa são aceites entre nós.

O Regulamento Administrativo

Nos termos do art. 135.º do CPA, o regulamento é um conjunto de normas jurídicas gerais e abstratas, emanadas pela administração pública no exercício de poderes jurídico-administrativos. Os regulamentos, embora apresentem face à lei duas características semelhantes, que são a generalidade (aplica-se a uma pluralidade de destinatários) e a abstração (aplica-se a um número indeterminado de casos ou situações), têm, no entanto, importantes diferenças em relação à mesma. Desde logo, a lei é emanada no exercício do poder legislativo. Depois, a lei é hierarquicamente superior ao regulamento, nos termos do princípio da legalidade administrativa e do princípio da juridicidade.

Regulamentos Externos

São normas administrativas cujos efeitos se projetam no exterior da administração, tendo uma eficácia jurídica bilateral, pois produzem efeitos na administração, mas também em relação aos particulares, regulando relações intersubjetivas (art. 135.º). Dividem-se em regulamentos especiais e regulamentos gerais. Os primeiros destinam-se a regular as chamadas relações especiais de poder. São situações em que um determinado particular apresenta um estatuto pessoal especial face à administração, que o distingue de todos os outros.

Regulamentos Internos

São normas que projetam os seus efeitos no interior da pessoa coletiva administrativa, esgotando a sua força vinculativa no seio desta, tendo como destinatários os agentes administrativos nessa qualidade. Visam regular a organização e funcionamento dos serviços administrativos e a fixação de normas de expediente. Estes regulamentos podem revestir, entre nós, duas espécies principais:

Regulamentos Executivos ou de Execução

Visam obviar deficiências involuntárias de expressão do legislador, esclarecendo-o na medida em que incompletos, de modo a permitir a sua compreensão e a assegurar a sua aplicação uniforme pelos serviços administrativos. Limitam-se a realizar uma execução estrita da lei, não criando direito novo em relação a ela, nem lhe acrescentando seja o que for, a não ser na medida que estabelecem. Têm ainda que ser publicados no Diário da República (Ex: Portarias).

Regulamentos Independentes

Estes são plenamente inovadores e tratam determinadas matérias pela primeira vez. Assim sendo, não carecem de referenciar qualquer lei que visem regulamentar. No entanto, a lei fixa as condições de legalidade para que esta espécie de regulamento possa ser validamente emanada. A lei fixa então a competência subjetiva, objetiva e a forma destes regulamentos. Tem que se distinguir, para avaliar estas questões, entre regulamentos independentes propriamente ditos (ou regulamentos independentes do Governo) e regulamentos autónomos. Apenas o Governo pode emaná-los. Quanto à competência objetiva, procura-se aqui saber que matérias podem ser objeto destes regulamentos, encontrando-se na alínea g) do art. 199.º da CRP. Finalmente, quanto à forma, nos termos do n.º 7 do art. 112.º da CRP, revestem a forma de decretos regulamentares. Este regulamento carece de publicação no Diário da República.

Regulamentos Autónomos

Em sentido amplo, esta categoria abrange as normas administrativas emitidas por entes não estaduais no uso de poderes de produção normativa primária. A competência subjetiva pertence às autarquias locais e às associações públicas que fazem parte do nível da administração autónoma. A competência objetiva é fixada casuisticamente em relação a cada uma das entidades. Quanto à forma, existem várias possibilidades, sendo a mais frequente a das posturas. A emanação de regulamentos é feita mediante um procedimento próprio, previsto nos arts. 136.º e seguintes do CPA.

Outros Conceitos Relevantes

Usucapião

Trata-se de um direito real de aquisição que permite ao seu titular vir a adquirir o direito de propriedade sobre uma coisa móvel ou imóvel, invocando a manutenção da posse dessa coisa durante um certo lapso de tempo. Uma vez invocada como forma de aquisição da propriedade, o que pode ser feito através de um processo judicial ou procedimento administrativo notarial de justificação, a usucapião admite, no entanto, oposição. Os períodos de tempo para a invocação da usucapião variam consoante se trate de coisa móvel ou imóvel, sendo no caso das coisas móveis de 3 a 6 anos e no caso das imóveis de 10 a 20 anos. Esse tempo varia ainda em função das características da posse, sendo menor nos casos de melhor posse e maior nos casos de pior posse. A administração pública pode usucapir bens dos particulares. Contudo, os particulares nunca podem usucapir bens do domínio público da administração, porém, podem fazê-lo em relação aos seus bens do domínio privado. Ainda que, na prática, seja difícil aos particulares adquirirem o direito de propriedade, uma vez que em sede de oposição basta à administração invocar razões de interesse público, acabando assim com a pretensão do particular.

Uso Imemorial

Embora seja semelhante ao instituto acabado de ver, também depende da posse ou da utilização de um determinado bem pelos particulares durante um certo tempo. Apresenta, face à usucapião, duas diferenças principais:

1. Não cede ao titular a possibilidade de aquisição do direito de propriedade.
2. O período de tempo necessário para a invocação é superior a 30 anos, segundo critério fixado pela jurisprudência.

O uso imemorial pode ser invocado para obrigar a administração pública a tolerar a utilização de um bem que de outra forma não toleraria e pode servir como meio de prova em atos de registo predial.

Caducidade e Prescrição

O decurso do tempo pode ainda levar à caducidade ou prescrição de determinados direitos ou de situações jurídicas. No primeiro caso, extingue-se quer a possibilidade do exercício de um direito, quer o próprio direito. Na prescrição, extingue-se a possibilidade do exercício de um direito, mas não se extingue esse direito. O espaço assume especial relevância no direito administrativo no âmbito da administração das competências dos órgãos, designadamente na distribuição da competência territorial. Assume relevância quando a lei remete para usos, costumes e praxes administrativas locais.

Funcionário Putativo

Estará na situação de funcionário putativo todo o particular que tenha sido nomeado funcionário da administração pública em virtude de um ato administrativo nulo, mas que, no entanto, se encontra efetivamente a prestar trabalho para a administração. Este é, assim, um funcionário aparente.

Nota: Se o ato de nomeação for um ato anulável, já não temos um funcionário aparente, mas sim um verdadeiro funcionário público, uma vez que os atos anuláveis produzem todos os seus efeitos.

Se passarem 5 ou mais anos sobre a data da nomeação de um funcionário, entende-se, por via de critério fixado jurisprudencialmente, que o mesmo adquire o direito ao lugar; trata-se de uma situação em que a nulidade é sanável. Não tendo passado mais de 5 anos sobre a data da nomeação, ou estando o funcionário de má-fé (mesmo que ultrapassado o prazo), o mesmo é imediatamente exonerado. Mais do que isso, tem necessariamente que devolver à administração pública todas as quantias que haja recebido a título de vencimento, o que se justifica uma vez que o ato de nomeação, sendo nulo, não criou um vínculo jurídico suficiente para lhe titular o direito à retribuição. No entanto, esse funcionário poderá reaver estas quantias a título indemnizatório.

Valor Jurídico dos Atos Praticados por Funcionário Putativo

Se não padecerem de qualquer vício autónomo, o facto de serem praticados por um funcionário putativo só por si não gera a invalidade dos mesmos. As razões para esta solução são:

• A vontade da administração não é uma vontade subjetiva, mas sim uma vontade normativa, o que significa que, independentemente do funcionário e do seu estatuto, o ato praticado seria o mesmo.
• Seria muito difícil destruir os efeitos materiais de todos os atos administrativos praticados ao longo do tempo pelo funcionário putativo.
• Devido à segurança jurídica, os particulares confiam na boa diligência da administração no que toca à contratação dos funcionários, não podendo a sua situação jurídica e material ficar dependente da eventual existência de vícios no procedimento que determinou essa contratação.