Desapropriação: Conceito, Tipos e Procedimento Legal

O que é Desapropriação?

A desapropriação é uma forma de aquisição originária da propriedade. Isso significa que ela zera a cadeia dominial do bem, fazendo com que todos os direitos anteriores sobre ele caiam em consequência do ato, com exceção do tombamento, que permanece. Assim, não há mais nenhuma garantia, de modo que todo direito relacionado ao bem desapropriado sub-roga-se no valor da indenização, conforme o Art. 1.409 do Código Civil.

O Decreto-lei nº 3.365/1941 reforça essa ideia:

• Art. 31: Ficam sub-rogados no preço quaisquer ônus ou direitos sobre o bem expropriado.
• Art. 26: No valor da indenização, que será contemporânea à avaliação, não se incluirão direitos de terceiros contra o expropriado.

Em essência, a desapropriação é o ato ou procedimento de direito público pelo qual o Estado transfere para si a propriedade de um terceiro por razões de interesse público. É a intervenção mais drástica na propriedade, pois é supressiva, ou seja, retira a propriedade do indivíduo.

Natureza Jurídica

A natureza jurídica da desapropriação pode ser vista de duas formas:

1. Ato administrativo: Se tomada como referência apenas o decreto expropriatório editado pelo chefe do Executivo.
2. Processo ou procedimento: Se considerada toda a sequência de atos anteriores que levam à conclusão pela desapropriação.

Desapropriação vs. Tombamento

Para preservar um bem socialmente relevante, o Poder Público pode optar pelo tombamento ou pela desapropriação. Embora a desapropriação seja um mecanismo mais gravoso para o indivíduo, pode ser o meio mais adequado dependendo da finalidade pretendida.

A principal diferença reside no procedimento em caso de litígio:

• Na desapropriação, se o proprietário não concordar com o valor da indenização, o Estado deve propor uma ação judicial, e o ato que efetiva a transferência é a sentença judicial.
• No tombamento, a via administrativa é suficiente para concretizar o ato, mesmo sem a concordância do proprietário. Este pode, posteriormente, questionar o tombamento judicialmente por meio de uma ação anulatória.

Outra diferença é que o entendimento de que o Poder Legislativo pode realizar a desapropriação é pacífico, enquanto no tombamento essa possibilidade é controversa.

Tipos de Desapropriação

Desapropriação Urbanística Sancionatória

Prevista no art. 182, § 4º, da Constituição, possui caráter subsidiário e sancionatório, decorrente do não cumprimento da função social da propriedade urbana. Não deve ser a primeira medida a ser adotada, seguindo uma ordem de providências:

1. Parcelamento ou edificação compulsória.
2. Elevação do imposto (IPTU) progressivo no tempo.
3. Desapropriação, como última medida.

Desapropriação para Reforma Agrária

Fundamentada no art. 184 da Constituição, também tem caráter punitivo e se aplica à propriedade rural que não esteja cumprindo sua função social (definida no art. 186). A finalidade desta desapropriação é vinculada, ou seja, o bem deve ser destinado à reforma agrária. O não cumprimento da função social pode ocorrer mesmo que a terra seja produtiva, como em casos de crime ambiental (desmatamento ilegal) ou exploração de trabalho escravo.

Desapropriação-Confisco (Expropriação)

O art. 243 da Constituição configura a chamada desapropriação-confisco. Alguns juristas preferem o termo expropriação, pois, neste caso, não há qualquer indenização ao proprietário. É aplicada em casos de cultivo ilegal de plantas psicotrópicas ou exploração de trabalho escravo.

Competências para Desapropriar

A competência para desapropriar segue uma hierarquia federativa (verticalidade): a União pode desapropriar bens dos Estados e Municípios; os Estados podem desapropriar bens dos Municípios. A desapropriação de bens da administração indireta é controversa, com diferentes posições:

• Não se submetem à regra da verticalidade.
• A desapropriação é possível se a entidade for de direito privado (ex: Petrobras).
• Somente podem ser desapropriados bens desafetados (que não estão sendo utilizados para fins públicos).
• Não pode haver desapropriação contrária à hierarquia federativa.

Bens Particulares Tombados

A posição majoritária defende que a desapropriação de um bem tombado deve seguir a hierarquia. Se um bem é tombado pela União, um Estado ou Município não pode desapropriá-lo. No entanto, essa visão é criticada, pois a análise deve se basear na distinção entre interesse primário e secundário, e não presumir que o interesse nacional é sempre superior ao regional ou local.

Desapropriação pelo Poder Legislativo

Existe discussão sobre a natureza do ato do Parlamento que declara um bem como desapropriado. Há duas posições principais:

1. Maria Sylvia di Pietro: A desapropriação deve ocorrer por meio de uma lei de efeitos concretos.
2. José dos Santos Carvalho Filho: Basta um decreto legislativo, não sendo necessária uma lei.

Efeitos do Decreto de Desapropriação

• Prazo de caducidade: O decreto perde a validade se a desapropriação não for efetivada em 5 anos (regra geral) ou 2 anos (desapropriação por interesse social).
• Permissão de entrada no imóvel: O Poder Público pode entrar no imóvel, inclusive com auxílio de força policial, conforme o art. 7º do Decreto-lei nº 3.365/1941.
• Fixação do estado do bem: O estado do imóvel é fixado na data do decreto para fins de cálculo da indenização, especialmente em relação às benfeitorias.

Fase Executória

A execução da desapropriação pode ocorrer por duas vias:

• Via administrativa: Quando há acordo entre o Poder Público e o proprietário sobre o valor da indenização.
• Via judicial: Se não houver acordo, a execução deverá ocorrer por meio de uma ação judicial.

Atenção: Se a desapropriação for para fins de reforma agrária, deve-se observar o rito especial previsto na Lei Complementar nº 76/1993.

Juros Moratórios

Os juros moratórios são devidos pelo Poder Público ao desapropriado pela demora no pagamento da indenização. O STF, de forma majoritária, não admite a intervenção federal em razão do não pagamento de precatórios, argumentando que a causa geralmente é a escassez de recursos e que o interventor não conseguiria solucionar o problema.

Momento da Transferência da Propriedade

Existem três correntes sobre quando a propriedade é efetivamente transferida para o Estado:

1. Com a imissão provisória na posse (posição minoritária).
2. Com o efetivo e integral pagamento da indenização (posição predominante na doutrina e jurisprudência).
3. Apenas com o registro do título no Registro Geral de Imóveis (RGI), assim como ocorre nas transações de direito privado.

Desapropriação Indireta

A desapropriação indireta é um ato ilegal no qual o Poder Público toma a posse de um bem ou impõe uma limitação tão grave que esvazia seu conteúdo econômico, sem seguir o procedimento legal (decreto, oferta de indenização, etc.). Caracteriza-se como esbulho possessório, cabendo ao proprietário utilizar-se de ações possessórias para reivindicar o bem ou uma ação de indenização.

Administração Pública Indireta

A Administração Pública Indireta surgiu da necessidade de descentralizar e especializar as atividades do Estado. É composta por entidades com autonomia, como autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista.

• Criação: A criação de uma entidade da Administração Indireta está sujeita à reserva legal. Autarquias e fundações públicas de direito público são criadas por lei. Empresas públicas e sociedades de economia mista são autorizadas por lei e criadas por ato administrativo.
• Princípio da Coordenação: A Administração Indireta não é independente, devendo seguir o regramento político macro da Administração Direta, mantendo uma relação de coordenação.
• Agências Reguladoras: São autarquias de regime especial, criadas por lei para cuidar de setores específicos, exercendo uma discricionariedade técnica, mas sempre coordenadas pela política do governo federal.