Justiça Administrativa e Contencioso do Poder Público

Justiça Administrativa/ Contencioso do Poder Público

É definida, segundo o professor Vieira de Andrade, como um sistema de mecanismos, formas ou processos de resolução judicial de conflitos emergentes de relações jurídico-administrativas. Para se definir o que é a justiça administrativa é necessário ter em consideração diferentes dimensões:

Dimensões da Justiça Administrativa

A Substancial ou Material:

Refere-se aos litígios ou controvérsias que são resolvidos através do contencioso administrativo. Por outras palavras, qual é o conteúdo do contencioso administrativo - artigo 212/3 CRP.

A Funcional:

Caracteriza-se pela função exercida pela justiça administrativa. Entende-se que atualmente a justiça administrativa é uma forma juscializada, no sentido que, através dos tribunais, resolve-se conflitos, e juridicionalizada porque avalia a conformidade à lei e aplica esta.

A Orgânico-Processual:

Diz respeito aos tribunais e ao processo utilizados na justiça administrativa.

Aplicando estas 3 dimensões ou critérios, temos uma noção de justiça administrativa que corresponde a um conjunto institucional ordenado normativamente com vista à resolução de questões de direito administrativo nascidas de relações jurídico-administrativas atribuídas por lei à ordem jurídica administrativa para serem julgadas segundo um processo administrativo próprio.

Modelos Organizativos

Modelo Administrativista:

É um modelo que surge com os primórdios do direito administrativo no pós-revolução francesa (1789). Este modelo é designado por modelo do administrador juiz, auto-tutela ou de jurisdição reservada. A Justiça Administrativa é uma atividade da Administração Pública no exercício da função administrativa. Não existem tribunais. As decisões finais dos litígios administrativos competem aos órgãos superiores da Administração. O contencioso administrativo coloca-se dentro da função administrativa; quando se exerce o contencioso não se está a julgar, mas sim a administrar. O processo não é jurisdicionalizado, pelo que estava sujeito a meras regras procedimentais. As decisões não têm força jurídica: a Administração julgada pode ser executada ou não. O “contencioso” era visto como instrumento de realização do interesse público, na época concebido como interesse do Estado, estranho aos interesses individuais que compunham as relações sociais.

Modelo Judicialista:

Vigora na generalidade dos países. Aqui, as decisões sobre as questões jurídicas de natureza administrativa cabem a tribunais integrados numa ordem judicial, independentemente de se tratar de tribunais comuns ou tribunais especializados. O que é típico aqui é que toda a atividade administrativa está subordinada ao direito, competindo aos tribunais a resolução dos litígios emergentes de relações em que pelo menos uma das partes é entidade pública ou atua no exercício de poderes públicos.

Modelo Judiciarista ou Quase Mitigado:

Designado também por quase judicialista ou de jurisdição delegada. Aqui, a resolução de litígios de natureza administrativa cabe à autoridade judiciária (ex: O Banco de Portugal; Câmara dos Valores Mobiliários; Autoridades da Concorrência etc.), consideradas órgãos administrativos independentes totalmente alheios à orgânica dos tribunais. São órgãos que têm funções de controlo e que atuam de acordo com procedimento contraditório de tipo jurisdicional, embora sem autoridade executiva. Trata-se de um modelo intermédio na medida em que, em relação ao “quem”, são resolvidas por órgãos superiores e, em relação ao “como”, através de um processo assegurado pelo contraditório.

Modelo Administrativista Mitigado:

Aqui, a decisão sobre as questões contenciosas cabe a órgãos superiores da administração ativa, mas implica um processo considerado de natureza jurisdicional com recurso à consulta obrigatória de um órgão administrativo independente com vista a evitar o livre arbítrio das decisões administrativas e, desta forma, garantir uma defesa aos particulares. O problema deste modelo é que o parecer do órgão independente pode ou não ser homologado pelos órgãos decisores.

Modelo Judicialista Mitigado:

As decisões dos tribunais, apesar da sua competência decisória, não têm força executiva ou têm uma força executiva muito limitada perante a administração, o que significa que as decisões ou estão condicionadas por formalismos, como a publicação, ou dependem da vontade da administração para as executar - o que as torna inoperantes. Atualmente, o processo administrativo é um processo totalmente jurisdicional e, por isso, considerado um processo inter-partes porque a administração pública deixa de estar numa posição de supremacia em relação aos administrados, para além de que a administração tem o dever de executar as decisões judiciais ou no prazo das decisões estabelecem ou no prazo supletivo de 90 dias, como decorre do artigo 162/1 CPTA - com a epígrafe execução do julgado.

Modelos Processuais

Modelo Objetivista:

O contencioso é exercido, em regra, por tribunais administrativos, que têm por função a defesa da legalidade e do interesse público; o processo tem por objeto um ato, em relação ao qual se pretende fiscalizar a legalidade do exercício autoritário de poderes administrativos; o recurso contencioso de anulação constitui o núcleo essencial do sistema, tratando-se de um recurso de mera legalidade, sucessivo e limitado. Conhecido como modelo francês, desenvolveu-se em França a partir da Revolução de 1789. Predominou no continente europeu, mas com algumas variantes. O modelo objetivista oferece garantias mais amplas de defesa da legalidade.

Modelo Subjetivista:

Não há tribunais administrativos, qualquer tribunal pode exercer o contencioso; o contencioso tem por função a tutela de “direitos” (posições jurídicas substantivas individualizadas) dos particulares; o processo tem por objeto julgar a lesão das posições jurídicas subjetivas do administrado. É designado por modelo alemão, através do qual se procura, a par da densificação substancial e procedimental da fiscalização judicial da atividade administrativa, designadamente no que respeita à limitação dos poderes discricionários, a jurisdicionalização total do contencioso administrativo, o desenvolvimento dos meios de ação de jurisdição plena quando estejam em causa direitos dos cidadãos e acentuação dos aspetos subjetivistas no processo administrativo. Este modelo subjetivista fornece uma proteção mais intensa aos administrados que sejam titulares de direitos perante a Administração.

Pressupostos Processuais e Condições de Ação:

Os pressupostos processuais são circunstâncias cuja verificação é necessária para que o tribunal se possa pronunciar sobre o mérito da causa. Têm de se verificar no início do processo e manter-se durante a pendência do mesmo. A não verificação dos pressupostos processuais tem como consequência a absolvição da instância, nos termos do 89/2. Diferentes dos pressupostos processuais são as condições de ação, cuja verificação é necessária para que a ação seja procedente. A não verificação tem como consequência a absolvição do pedido, nos termos do 89.

Modelo Organizativo em Portugal:

No século XVIII, temos a Revolução Americana e a Francesa, onde surge o princípio da separação de poderes. É nesta conjuntura que nascem movimentos de independência, quer do poder administrativo em relação ao poder judicial, quer do poder judicial em relação ao poder administrativo. As primeiras marcas de modelo organizativo que temos em Portugal são entre 1832 e 1982 - a duração de 150 anos, em que temos o modelo claramente objetivista, marcado pela existência, como único meio processual, do recurso de anulação com vista à fiscalização da legalidade da atuação da administração pública. Durante estes 150 anos, o poder de cognição do juiz era muito limitado. Estava estabelecido, em termos de modelo organizativo, um modelo administrativista mitigado, isto entre 1832 e 1930, em que existiam órgãos superiores da administração que decidiam as questões do foro administrativo, recorrendo à consulta de órgãos administrativos independentes. Entre 1930 e 1976, temos um modelo judiciarista em que a justiça administrativa já compete a órgãos administrativos alheios à orgânica dos tribunais, mas em que o contencioso é exercido de forma jurisdicionalizada. Em 1976, temos a adoção da atual CRP, com isto passamos para um modelo judicialista em que o contencioso administrativo é integralmente jurisdicionalizado. A partir da revisão da CRP de 1989, surge uma ordem judicial autónoma com competência especializada, composta pelos tribunais a que se refere o artigo 209/1/b CRP. Este artigo estabelece os tribunais como integrantes na ordem judicial e o artigo 212/3 atribui competência para dirimir os conflitos emergentes das relações jurídico-administrativas. Acresce que, para além de ser estabelecida uma ordem autónoma com competência especializada, foram atribuídas garantias de autonomia e imparcialidade que resultam do artigo 216 e 212/2 CRP e que são asseguradas pela inamovibilidade dos juízes; pela irresponsabilidade pelas decisões e pelo facto de não lhes ser permitido exercer qualquer outro tipo de atividade ou função remunerada.

Limites Materiais:

Os limites materiais ou substanciais são os limites que circunscrevem materialmente o objeto do contencioso administrativo. O primeiro limite material é a exigência de uma relação jurídica administrativa (caracterizada por ser uma relação jurídica, externa, interpessoal ou intersubjetiva, entre dois ou mais sujeitos públicos ou privados, regulada pelo direito administrativo, de onde resultam posições jurídicas ativas e passivas). O segundo limite material é a afetação de direitos e interesses dos particulares, consagrado no artigo 266/1 CRP. O sujeito será titular de um direito subjetivo quando, por força da interpretação da norma, se concluir que o seu principal objetivo é a proteção efetiva de um bem jurídico próprio do cidadão. Será titular de um interesse legítimo ou legalmente protegido quando, apesar da preocupação do legislador ser o interesse público, este também se preocupou com o interesse do cidadão. Caso contrário, o cidadão apenas terá um interesse de facto.

Limites Funcionais:

Existem dois limites funcionais, justificados pelo princípio da separação de poderes e pela necessidade de manter a autonomia do poder administrativo. O primeiro limite é o conceito de fiscalização, que se contrapõe com o conceito de decisão. Quem decide é a administração pública; é a administração pública que, com o conhecimento completo da situação de facto e de direito, escolhe a solução que vai realizar melhor o interesse público. Os tribunais apenas limitam-se a fiscalizar, ou seja, limitam-se a verificar se aquela decisão está conforme à ordem jurídica. Os tribunais não podem emitir juízos de valor sobre a oportunidade ou conveniência da decisão. O segundo é a jurisdição limitada - o tribunal, ao julgar, não pode exercer a função administrativa, não pode determinar o conteúdo de um ato administrativo concreto, a não ser que se trate de um ato vinculado.

Princípio da Devolução Facultativa ou Suficiência Discricionária:

(artigo 15 CPTA) - Significa que sempre que num tribunal administrativo se suscita, a título incidental ou prejudicial, questão para a qual não é competente o juiz do tribunal administrativo, este pode optar por decidir ele próprio a questão (suficiência discricionária - ele tem a discricionariedade para decidir se tem competência para decidir a questão ou pode, em alternativa, remeter a decisão dessa questão ao tribunal competente - devolução facultativa).

Causa Legítima de Inexecução:

Trata-se de uma circunstância relacionada com a impossibilidade absoluta ou de grave prejuízo para o interesse público que legitima a administração pública a não cumprir uma sentença, conforme o disposto no artigo 163 CPTA.

Relação Jurídica Administrativa:

O legislador não deu uma definição clara. Não tendo sido feito, é preciso sair do conceito constitucional no sentido estrito tradicional, excluindo-se todas as relações de direito privado em que a administração intervém. São consideradas relações jurídicas de direito público aquelas em que pelo menos um dos sujeitos é uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício do poder público, atuando com vista à realização do interesse público. Excluem-se também atos praticados no exercício de funções políticas e legislativas.

Em suma, é uma relação jurídica, externa, interpessoal ou intersubjetiva, entre dois ou mais sujeitos públicos ou privados, regulada pelo direito administrativo, de onde resultam posições jurídicas ativas e passivas.

Princípio da Tutela Jurisdicional Efetiva:

No sentido de que a toda a pretensão corresponde um meio processual e isto porque o direito substantivo deve prevalecer sobre o adjetivo ou processual, que consiste num instrumento ao serviço do primeiro. Resulta do 268/4 CRP e do artigo 2 CPTA.

Direito Subjetivo e Interesse Legítimo:

O cidadão é titular de um direito subjetivo quando, por força da interpretação do texto legal, se conclua que o seu principal objetivo é a proteção efetiva de um bem jurídico do cidadão. Será titular de um interesse legítimo ou legalmente protegido quando, apesar da principal preocupação do legislador ser o interesse público, indireta ou reflexamente, este também se preocupou com o interesse do cidadão. Quando o texto legal tem como única preocupação o interesse público, o cidadão apenas tem um interesse de facto.

Conflitos de Competência e Conflitos de Jurisdição:

O conflito de jurisdição coloca-se quando “litigam” as diferentes jurisdições (administrativas e as comuns). Os conflitos de competência surgem quando litigam tribunais que pertencem à ordem administrativa. O primeiro é da competência do Tribunal de Conflitos, composto nos termos do artigo 209 CRP. O segundo é da competência do STA, nos termos do artigo 24/1/H ETAF.

Providências Cautelares e Processos Urgentes:

Providências Cautelares - São processos urgentes e de caráter provisório, obedecem a 3 requisitos: a aparência do direito (fummus bonnis iuris); o perigo na demora (periculum in mora) - artigo 120; o terceiro requisito prende-se com a decisão, isto é, a decisão tem de ser proporcional. Pretende-se com isto assegurar a utilidade da decisão que vier a ser proferida na ação principal; a providência cautelar tem 3 características: a instrumentalidade (é um meio acessório, não tem autonomia); a provisoriedade (os efeitos só se mantêm enquanto não é decidida a ação principal); a sumariedade (a providência pressupõe uma avaliação sumária da posição do requerente).

Processos Urgentes - Os processos urgentes têm uma tramitação urgente e têm precedência sobre os demais processos e regulam, a título final, os litígios.

Patrocínio Judiciário:

É um dos pressupostos processuais relativo às partes e um dos princípios relativos à promoção ou iniciativa processual, a constituição de advogado - artigo 11/1 (remissão para o 20 CRP) - todos têm direito ao patrocínio judiciário, mesmo aqueles que não têm dinheiro, têm direito a apoio que garante a representação por um mandatário. No que diz respeito a pessoas públicas - o 11/1 - podem fazer-se patrocinar por advogado, solicitador ou licenciado em direito com funções de apoio judiciário. É uma das situações que não respeita o artigo 6 CPTA, que diz que deve ser um processo de partes, porque resulta dali que os administrados têm de se fazer representar por advogado e as pessoas coletivas não. Resulta uma desvantagem para os particulares. A contratação de um advogado é mais cara do que a representação de um solicitador ou um licenciado. Outros criticam dizendo que a administração pública está numa situação de desvantagem porque parte-se do princípio que a formação do solicitador não é tão completa como a do advogado, sendo que a representação não está devidamente acautelada. É uma disposição que não é isenta de críticas.