Centralização, Desconcentração e Princípios da Administração Pública

Centralização e Descentralização

A centralização ocorre quando um ente político exerce por conta própria as atribuições a ele conferidas pela Constituição ou pelas leis.

Por outro lado, a descentralização ocorre quando o ente político ou administrativo transfere a terceiro a execução de determinada atividade. Há dois modos de descentralização:

• a) Descentralização por outorga: quando a transferência ocorre para uma pessoa jurídica criada pelo ente político (p. ex.: INSS, IBAMA, ANATEL etc.).
• b) Descentralização por delegação: quando a transferência da atribuição do ente político ou administrativo é realizada para um terceiro não integrante da administração pública (p. ex.: concessão de rodovias, transporte urbano etc.).

A descentralização pressupõe a existência de um terceiro estranho ao ente que descentraliza. Este terceiro estranho possui personalidade jurídica e é monitorado pelo outro órgão.

Concentração e Desconcentração

Para quem defende a existência da concentração, sustenta que ela ocorre quando não há a atribuição de uma atividade de competência de determinado ente da administração para um órgão de sua estrutura.

O que mais existe e é unânime é a desconcentração, que ocorre quando o ente da administração atribui a um órgão o exercício de determinada atribuição. Diferente da descentralização, ela ocorre no âmbito interno do órgão, existindo uma relação de hierarquia e não possui personalidade jurídica.

Por exemplo, o Ministério da Justiça desconcentra seu poder para a Superintendência Nacional da Polícia Federal, que desconcentra suas atribuições para a Superintendência Regional da Polícia Federal, que desconcentra para a Delegacia da Polícia Federal.

Expressos da Administração Pública

Para Celso Antônio Bandeira de Mello, os princípios são mandamentos nucleares de todo o sistema, que se irradiam para o ordenamento jurídico. Para uma doutrina mais moderna, os princípios devem ser compreendidos em contraposição às regras. Cuida-se de uma análise estrutural das normas jurídicas: em primeiro lugar, princípios e regras são normas jurídicas.

Princípios seriam, nessa visão, mandamentos de otimização, determinam que algo seja aplicado ou não a depender da situação fática e jurídica do caso concreto. É, por natureza, abstrato, vago, de baixa densidade normativa. No caso de colisão entre princípios, aplica-se, em regra, a ponderação (Roberto Alexy).

Já as regras são mandamentos definitivos ou imperativos de conduta. Proíbem, permitem ou exigem algo. Estabelecem condutas concretas. A colisão entre regras se resolve à maneira do “tudo ou nada” (Dworkin), vale dizer, ou a regra se amolda ao caso concreto e é aplicada, ou não se amolda e não é aplicada. Vale a subsunção.

Princípio da Legalidade Administrativa

Significa que a administração só deve agir quando a lei determinar (ato vinculado) ou permitir (ato discricionário). Entre os particulares, a legalidade corresponde à cláusula geral de liberdade: o indivíduo pode fazer tudo aquilo que a lei não proibir.

Não se admite, em regra, a edição de atos administrativos editados pelo Poder Executivo que criem direitos e obrigações não previstos em lei, sob pena de violação à legalidade administrativa. Há, no entanto, uma exceção estabelecida no art. 84, inciso VI da CF/88, que permite ao Presidente da República editar “decretos autônomos” para tratar da organização e funcionamento de órgãos públicos ou extinguir cargos ou funções públicas, quando vagos.

Princípio da Impessoalidade

Significa que o administrador não pode beneficiar ou prejudicar terceiros conforme a sua vontade, pois deve sempre perseguir o interesse público estabelecido em lei, decorrência do princípio da isonomia (CF, art. 37, § 1º).

Princípio da Moralidade

Significa que a administração deve agir em conformidade com os deveres de boa-fé, lealdade, transparência e ética. Não basta ser legal, o ato deve ser moralmente aceitável.

A lesão à moralidade administrativa autoriza o manejo da ação popular e também de ação por ato de improbidade administrativa (Lei 8.429).

Um exemplo de aplicação prática do princípio da moralidade foi a proibição do nepotismo, determinado pelo CNJ e que acabou sendo aplicada para toda a administração por força da Súmula Vinculante nº 13 do STF.

O nepotismo não se aplica para cargo de comissão de natureza política, segundo o STF.