Licitação e Contratos Administrativos: Guia Completo

Licitação: Conceito e Fundamentos

Conceito de Licitação

A licitação é o procedimento administrativo, exigido por lei, para que o Poder Público possa comprar, vender ou locar bens, ou ainda, realizar obras e adquirir serviços, segundo condições previamente estipuladas. Seu objetivo é selecionar a melhor proposta ou o melhor candidato, conciliando os recursos orçamentários existentes com a promoção do interesse público. É considerada um ato administrativo formal.

Finalidades da Licitação

• Garantir a observância do princípio da isonomia: todos poderão participar da licitação;
• Selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração;
• Promover a eficiência e a moralidade nos negócios administrativos.

Princípios da Licitação

Legalidade

Agir em conformidade com a lei; impõe ao administrador a observância das prescrições legais que regem o procedimento em todos os seus atos e fases.

Impessoalidade

Resguardar o interesse público, evitar favoritismos e privilégios; todos os licitantes devem ser tratados igualmente, em termos de direitos e obrigações.

Moralidade

Pautar-se por uma conduta honesta, evitando conluios, acordos escusos, etc. É importante notar que nem tudo que é legal é moral.

Publicidade

Os atos devem ser amplamente divulgados, para garantir, inclusive, a transparência da atuação administrativa. Os atos licitatórios serão públicos, desde que resguardado o sigilo das propostas.

Vinculação ao Instrumento Convocatório

Adstritos ao permitido no instrumento convocatório da licitação, não sendo possível alterar as regras após o início do procedimento.

Julgamento Objetivo

A decisão a ser tomada pela Administração deverá basear-se em critérios concretos, claros e definidos no instrumento convocatório.

Competitividade

Não pode haver regras que impeçam o acesso de interessados ao certame.

Observação Importante

Os princípios acima enunciados são de observância obrigatória no procedimento licitatório. Se um deles for afrontado, o procedimento licitatório será nulo.

Objeto da Licitação

Ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública. Este processo somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.

Modalidades de Execução dos Serviços

Execução Direta

É aquela realizada pelos órgãos e entidades da Administração, utilizando seus próprios meios.

Execução Indireta

É aquela em que o órgão ou entidade contrata com terceiros, sob qualquer das seguintes modalidades:

1. Empreitada por preço global: quando se contrata a execução da obra ou do serviço por preço certo e total;
2. Empreitada por preço unitário: quando se contrata a execução da obra ou do serviço por preço certo de unidades determinadas;
3. Tarefa: quando se ajusta mão de obra para pequenos trabalhos por preço certo, com ou sem fornecimento de materiais;
4. Empreitada integral: quando se contrata um empreendimento em sua integralidade, compreendendo todas as etapas das obras, serviços e instalações necessárias, sob inteira responsabilidade da contratada até a sua entrega ao contratante em condições de entrada em operação.

Requisitos para Licitação

Para Obras

• Existência de projeto básico;
• Existência de orçamento detalhado;
• Existência de recursos orçamentários;
• Previsão no Plano Plurianual.

O descumprimento dos requisitos acima pode acarretar a nulidade dos atos (licitação e contrato) e a responsabilidade dos envolvidos, gerando improbidade administrativa.

Para Compras

• Caracterização do objeto (não pode haver a indicação da marca);
• Existência de recursos orçamentários;
• Condições de armazenamento compatíveis com a aquisição.

• O descumprimento dos requisitos acima acarreta a nulidade dos atos (licitação e contrato) e a responsabilidade administrativa e penal de quem lhes deu causa.

Licitante

É quem se habilitou e participa do procedimento licitatório, atendendo ao ato convocatório.

• Não podem ser licitantes:
  • O autor do projeto, básico ou executivo;
  • A empresa responsável pelo projeto básico ou executivo;
  • Servidor, dirigente de órgão ou entidade contratante ou responsável pela licitação;
  • Os membros da Comissão de Licitação.

Obrigatoriedade de Licitar

A licitação é uma exigência constitucional para toda a Administração Pública Direta e Indireta.

Subordinam-se ao regime desta lei, além dos órgãos da Administração Direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

Comissão de Licitação

É uma comissão permanente ou especial, criada pela Administração com a função de receber, examinar e julgar todos os documentos e procedimentos relativos às licitações e ao cadastramento de licitantes.

Adjudicação e Revogação

A adjudicação deve ser entendida no sentido de que, se a Administração levar o procedimento a seu termo, a adjudicação somente pode ser feita ao vencedor. Não há, portanto, um direito subjetivo à adjudicação quando a Administração opta pela revogação do procedimento, pois a revogação motivada pode ocorrer em qualquer fase da licitação, desde que haja finalidade pública.

Dispensa de Licitação

Ocorre quando, embora haja possibilidade de competição que justificaria a licitação, a lei faculta a dispensa, ou seja, o legislador decidiu não tornar o procedimento obrigatório.

• A dispensa ocorre em situações excepcionais, onde a demora seria incompatível com a urgência na celebração do contrato, contrariando o interesse público. Pode também ocorrer por desinteresse dos particulares no objeto do contrato.
• Os casos de Dispensa de Licitação são taxativos (não podem ser alterados).

Casos de Dispensa de Licitação

A dispensa da licitação fica na competência discricionária da Administração (Licitação Dispensável):

1. Para obras e serviços de engenharia de valor até 10% (dez por cento) do limite previsto na modalidade carta-convite (R$ 150.000,00), ou seja, até R$ 15.000,00;
2. Para outros serviços e compras de valor até 10% (dez por cento) do limite previsto na modalidade carta-convite (R$ 80.000,00), ou seja, até R$ 8.000,00;
3. Nos casos de guerra ou grave perturbação da ordem;
4. Nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando caracterizada urgência de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços públicos ou particulares, e somente para os bens necessários ao atendimento da situação emergencial ou calamitosa;
5. Quando não existirem interessados na licitação anterior e esta, justificadamente, não puder ser repetida sem prejuízo para a Administração, mantidas, neste caso, todas as condições preestabelecidas. A isto denomina-se Licitação Deserta;
6. Quando a União tiver que intervir no domínio econômico para regular preços ou normalizar o abastecimento;
7. Quando as propostas apresentarem preços manifestamente superiores ou incompatíveis aos praticados no mercado nacional;
8. Para a aquisição ou restauração de obras de arte e objetos históricos, de autenticidade certificada, desde que compatíveis ou inerentes às finalidades do órgão ou entidade.

Licitação Dispensada

I - Quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da Administração Direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes casos:

1. Dação em pagamento;
2. Doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da Administração Pública;
3. Permuta, por outro imóvel.

II - Quando móveis, dependerá de avaliação prévia e de licitação, dispensada esta nos seguintes casos:

1. Doação, permitida exclusivamente para fins e uso de interesse social, após avaliação de sua oportunidade e conveniência socioeconômica, relativamente à escolha de outra forma de alienação;
2. Permuta, permitida exclusivamente entre órgãos ou entidades da Administração Pública;
3. Venda de ações, que poderão ser negociadas em bolsa, observada a legislação específica;
4. Venda de títulos, na forma da legislação pertinente;
5. Venda de bens produzidos ou comercializados por órgãos ou entidades da Administração Pública, em virtude de suas finalidades;
6. Venda de materiais e equipamentos para outros órgãos ou entidades da Administração Pública, sem utilização previsível por quem deles dispõe.

A dispensa deverá sempre ser motivada (princípio da motivação).

Inexigibilidade de Licitação

Existe a impossibilidade jurídica de competição entre os potenciais contratantes. Geralmente ocorre pela notória especialização de profissional renomado ou pela singularidade do objeto, tornando o certame inviável. O procedimento licitatório, neste caso, é impossível de ser deflagrado.

Casos de Inexigibilidade de Licitação

1. Para aquisição de materiais, equipamentos ou gêneros que só possam ser fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo;
2. Para a contratação de serviços técnicos de natureza singular, com profissionais ou empresas de notória especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação;
3. Para contratação de profissional de qualquer setor artístico, diretamente ou por meio de empresário exclusivo, desde que consagrado pela crítica especializada ou pela opinião pública.

A inexigibilidade deverá sempre ser motivada (princípio da motivação).

Licitação Fracassada

Na licitação fracassada, aparecem interessados, mas nenhum é selecionado em decorrência da inabilitação ou desclassificação. Neste caso, a dispensa não é possível.

Os casos de inexigibilidade de licitação não são taxativos (podem ser alterados ou surgirem outros casos).

Fases da Licitação

Fase Interna

Inicia-se na repartição interessada, com a abertura do processo em que a autoridade determina sua realização. É definido o objeto e indicados os recursos hábeis para a despesa.

Fase Externa

Desenvolve-se por meio de:

• Audiência pública;
• Edital ou carta-convite;
• Recebimento da documentação e propostas;
• Habilitação;
• Julgamento das propostas;
• Adjudicação e homologação.

Procedimento da Licitação

O procedimento será iniciado com a abertura de processo administrativo, devidamente autuado, protocolado e numerado, contendo a autorização respectiva, a indicação sucinta de seu objeto e do recurso próprio para a despesa, e ao qual serão juntados oportunamente:

Edital

É o instrumento pelo qual a Administração leva ao conhecimento do público a abertura da concorrência, tomada de preços, concurso ou leilão, divulgando as regras a serem aplicadas em determinado procedimento de licitação.

• É a lei interna da licitação.
• Não é utilizado na modalidade carta-convite.
• O que se publica não é o edital e seus anexos, mas tão somente o seu resumo, chamado de aviso.
• Qualquer cidadão é parte legítima para impugnar edital de licitação por irregularidade na aplicação desta Lei, devendo protocolar o pedido até 5 (cinco) dias úteis antes da data fixada para a abertura dos envelopes de habilitação. A Administração deverá julgar e responder à impugnação em até 3 (três) dias úteis.

Habilitação

É a fase do procedimento em que a Administração verifica a aptidão do candidato para futura contratação. Nas modalidades carta-convite, leilão e concurso, não existe a habilitação.

• Nesta fase, são eliminados os proponentes que não atenderem aos termos e condições do edital.
• Os habilitados são confirmados e os demais são alijados.
• Contra o ato de habilitação cabe recurso hierárquico (que paralisa o processo).
• Nesta fase, é verificada a aptidão, onde são examinados os documentos.

Observação Importante

• O licitante inabilitado não poderá participar dos atos subsequentes.
• Ultrapassada a fase de habilitação dos concorrentes e abertas as propostas, não cabe desclassificá-los por motivo relacionado com a habilitação, salvo em razão de fatos supervenientes ou só conhecidos após o julgamento.
• Após a fase de habilitação, não cabe desistência de proposta, salvo motivo justo decorrente de fato superveniente e aceito pela Comissão.

Julgamento das Propostas

Em local e dia designados, são abertos os envelopes dos proponentes habilitados, ou seja, o envelope com as propostas. No julgamento das propostas, a comissão levará em consideração os critérios objetivos definidos no edital ou convite, os quais não devem contrariar as normas e princípios estabelecidos pela Lei.

Desclassificação de Propostas

São desclassificadas as propostas que não atendam às exigências do ato convocatório da licitação e as com valor global superior ao limite estabelecido ou com preços manifestamente inexequíveis.

Licitação Fracassada

Ocorre quando todos os licitantes são inabilitados ou todas as propostas são desclassificadas.

Não se admitirá proposta que apresente preços globais ou unitários simbólicos, irrisórios ou de valor zero, incompatíveis com os preços dos insumos e salários de mercado, acrescidos dos respectivos encargos, ainda que o ato convocatório da licitação não tenha estabelecido limites mínimos.

Tipos de Licitação (Obras, Serviços e Compras)

Exceto nas modalidades de concurso e leilão, os tipos de licitação são:

1. A de menor preço (mais utilizada);
2. A de melhor técnica;
3. A de técnica e preço.

Homologação

É o ato de controle da autoridade competente sobre o processo de licitação, ou seja, equivale à aprovação do procedimento.

Adjudicação

Significa que a Administração confere ao licitante a qualidade de vencedor do certame e o de titular da preferência para celebração do futuro contrato. Da adjudicação surtem os seguintes efeitos:

• Direito de contratar;
• Impedimento do licitante em contratar com terceiros;
• Liberação dos demais proponentes;
• Direito dos demais proponentes à retirada dos documentos apresentados;
• Vinculação do adjudicatário aos encargos, termos e condições fixados no edital.

Modalidades de Licitação

Concorrência

Modalidade de licitação entre quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitação preliminar, comprovem possuir os requisitos mínimos exigidos no edital para execução de seu objeto.

Quando Exigida a Concorrência

É a modalidade adequada para contratações de grande valor:

1. Para obras e serviços de engenharia acima de R$ 1.500.000,00;
2. Para compras e serviços acima de R$ 650.000,00.

Também é exigida, qualquer que seja o valor do seu objeto, na compra ou alienação de bens imóveis, nas concessões de direito real de uso e nas licitações internacionais.

Publicidade

Prazo de 30 dias corridos, no mínimo, antes da data de encerramento da entrega dos envelopes.

Tomada de Preços

Modalidade de licitação entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condições exigidas para o cadastramento até o 3º dia anterior à data do recebimento das propostas.

Quando Exigida a Tomada de Preços

É a modalidade adequada para contratações de vulto médio:

1. Para obras e serviços de engenharia – até R$ 1.500.000,00;
2. Para compras e serviços – até R$ 650.000,00.

Pode-se adotar Tomada de Preços nas licitações internacionais, se a Administração possuir cadastro internacional.

Publicidade

Prazo de 30 dias corridos, no mínimo, antes da data de encerramento da entrega dos envelopes.

Convite

É a modalidade de licitação entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos e convidados em número mínimo de três pela unidade administrativa. Esta afixará, em local apropriado, cópia do instrumento convocatório e o estenderá aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu interesse com antecedência de até 24 horas da apresentação das propostas.

Quando Exigido o Convite

1. Para obras e serviços de engenharia – até R$ 150.000,00.
2. Para compras e serviços – até R$ 80.000,00.

Nos casos em que couber carta-convite, a Administração poderá utilizar a Tomada de Preços e, em qualquer caso, a Concorrência.

Publicidade

Feita diretamente aos convidados; a publicidade ampla é facultativa. Prazo de 5 dias úteis, no mínimo, antes da data de encerramento da entrega dos envelopes.

Concurso

É a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores.

Publicidade

Prazo de 45 dias corridos, no mínimo, entre a publicação do Edital e a data de encerramento da entrega dos envelopes.

Leilão

É a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a venda de bens móveis inservíveis para a Administração ou de produtos legalmente apreendidos. O leilão também pode ser utilizado para a alienação de bens imóveis, cuja aquisição haja derivado de procedimentos judiciais ou de dação em pagamento. É considerado vencedor do leilão aquele que oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da avaliação.

• Permite a participação de qualquer interessado;
• Não há exigência de habilitação.

Publicidade

Prazo de 15 dias corridos antes da data da realização do leilão.

Pregão

É a modalidade de licitação para a aquisição de bens e serviços comuns, promovida exclusivamente no âmbito da União, qualquer que seja o valor estimado da contratação, em que a disputa pelo fornecimento é feita por meio de propostas e lances em sessão pública.

Anulação e Revogação da Licitação

Revogação

A autoridade competente para a aprovação do procedimento somente poderá revogar a licitação por razões de interesse público decorrentes de fato superveniente devidamente comprovado, pertinente e suficiente para justificar tal conduta.

Anulação

A autoridade competente somente poderá anulá-la por ilegalidade, de ofício ou por provocação de terceiros, mediante parecer escrito e devidamente fundamentado.

A anulação do procedimento licitatório por motivo de ilegalidade não gera obrigação de indenizar.

• Anulação: Pressupõe a ilegalidade no procedimento.
• Revogação: Fundamenta-se em conveniência e oportunidade. O seu fundamento deve ser posterior à abertura da licitação.

Contratos Administrativos

Conceito de Contrato Administrativo

É o ajuste que a Administração, agindo nessa qualidade, firma com o particular ou outra entidade administrativa para a consecução de objetivos de interesse público, nas condições estabelecidas pela própria Administração.

Características dos Contratos Administrativos

• Consensual: acordo de vontades, e não um ato unilateral e impositivo da Administração;
• Formal: expressado por escrito e com requisitos especiais;
• Oneroso: remunerado na forma convencionada;
• Comutativo: porque estabelece compensações recíprocas;
• Intuitu Personae: Deve ser executado pelo próprio contratado, vedadas, em princípio, a sua substituição por outrem ou a transferência de ajuste.

Modalidades de Contratos Administrativos

Contrato de Obra Pública

Trata-se do ajuste levado a efeito pela Administração Pública com um particular, que tem por objeto a construção, a reforma ou ampliação de certa obra pública. Tais contratos só podem ser realizados com profissionais ou empresas de engenharia, registrados no CREA.

• Pela Empreitada, atribui-se ao particular a execução da obra mediante remuneração previamente ajustada.
• Pela Tarefa, outorga-se ao particular contratante a execução de pequenas obras ou parte de obra maior, mediante remuneração por preço certo, global ou unitário.

Contrato de Serviço

Trata-se de acordo celebrado pela Administração Pública com certo particular. São serviços de demolição, conserto, instalação, montagem, operação, conservação, reparação, manutenção, transporte, etc. É importante não confundir contrato de serviço com contrato de concessão de serviço. No contrato de serviço, a Administração recebe o serviço. Já na concessão, presta o serviço ao administrado por intermédio de outrem.

Contrato de Fornecimento

É o acordo por meio do qual a Administração Pública adquire, por compra, coisas móveis de certo particular, com quem celebra o ajuste. Tais bens destinam-se à realização de obras e manutenção de serviços públicos. Exemplos: materiais de consumo, produtos industrializados, gêneros alimentícios, etc.

Contrato de Gestão

É o ajuste celebrado pelo Poder Público com órgão ou entidade da Administração Direta, Indireta e entidades privadas qualificadas como ONGs.

Contrato de Concessão

Trata-se de ajuste, oneroso ou gratuito, efetivado sob condição pela Administração Pública, chamada concedente, com certo particular, o concessionário, visando transferir o uso de determinado bem público. É contrato precedido de autorização legislativa.

Cláusulas Exorbitantes

São cláusulas que jamais seriam possíveis no Direito Privado:

1. Exigência de Garantia;
2. Alteração ou Rescisão Unilateral por parte da Administração;
3. Fiscalização;
4. Retomada do Objeto;
5. Aplicação de Penalidades e Anulação;
6. Equilíbrio Econômico e Financeiro;
7. Impossibilidade do Particular Invocar a Exceção do Contrato não Cumprido.

Equilíbrio Econômico-Financeiro

Nos contratos administrativos, os direitos dos contratados estão basicamente voltados para as chamadas cláusulas econômicas.

O contratado tem o direito à manutenção, ao longo da execução do contrato, da mesma proporcionalidade entre encargos e vantagens estabelecidas no momento em que o contrato foi celebrado.

Por isso, se a Administração alterar cláusulas do serviço, impondo mais gastos ou ônus ao contratado, deverá, de modo correlato, proporcionar modificação na remuneração a que o contratado faz jus, sob pena de o contratado reclamar judicialmente pleiteando o equilíbrio econômico-financeiro, que é a manutenção da comutatividade na execução do contrato (equivalência entre as prestações – comutativo).

Interpretação dos Contratos Administrativos

As normas que regem os contratos administrativos são as de Direito Público, suplementadas pelos princípios da teoria geral dos contratos e do Direito Privado.

Nos contratos administrativos celebrados em prol da coletividade, não se pode interpretar suas cláusulas contra essa mesma coletividade.

Existem princípios que não podem ser desconsiderados pelos intérpretes, tais como a “vinculação da Administração ao interesse público” e a “presunção de legitimidade das cláusulas contratuais”.

Qualquer cláusula que contrarie o interesse público ou renuncie direitos da Administração deve ser interpretada como não escrita, salvo se autorizada por lei.

Teoria da Imprevisão

Pressupõe situações imprevisíveis que afetam substancialmente as obrigações contratuais, tornando excessivamente oneroso o cumprimento do contrato.

É a aplicação da antiga cláusula “rebus sic stantibus”.

Os contratos são obrigatórios (“pacta sunt servanda”). No entanto, nos contratos de prestações sucessivas está implícita a cláusula “rebus sic stantibus” (a convenção não permanece em vigor se houver mudança da situação existente no momento da celebração).

A aplicação da teoria da imprevisão permite o restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro do contrato administrativo.

Fato do Príncipe

Também denominada “álea administrativa”, é a medida de ordem geral, praticada pela própria Administração Pública, não relacionada diretamente com o contrato, mas que nele repercute, provocando desequilíbrio econômico-financeiro em detrimento do contratado. Exemplo: Medida governamental que dificulte a importação de matéria-prima necessária à execução do contrato.

Fato da Administração

É toda ação ou omissão do Poder Público que, incidindo direta e especificamente sobre o contrato, retarda ou impede a sua execução. É uma falta contratual cometida pela Administração.