Responsabilidade Internacional do Estado: Regime e Elementos

1. Responsabilidade Internacional: Papel e Natureza

Qualquer violação de uma obrigação por parte de um Estado envolve uma obrigação de indenizar. O Tribunal de Haia destaca, essencialmente, a função reparadora da responsabilidade internacional. É verdade que há tendências para a expansão do papel da responsabilidade internacional em casos de graves violações dos princípios fundamentais da ordem, pois, nesses casos, a responsabilidade visa não só reparar o dano, mas também impor sanções.

No que diz respeito à natureza da responsabilidade internacional, esta é uma relação entre os Estados. Esta afirmação é óbvia e não requer nenhuma explicação ou esclarecimento nos casos em que o ato ilícito de um Estado causa danos diretos a outro Estado.

No caso da proteção diplomática dos nacionais, o Estado afirma um direito pessoal, o que tem consequências importantes, como o caráter discricionário do exercício da proteção diplomática (deve ser exercida quando uma pessoa sofre uma lesão em comparação com outro Estado) e a disponibilidade pelo Estado da reparação obtida.

2. Codificação e Desenvolvimento Progressivo do Regime

Há numerosos casos de violações do Direito Internacional (DI) que implicam a responsabilidade internacional do Estado e a consequente obrigação de reparar.

Houve esforços de codificação que falharam, como o realizado pela Conferência de Codificação de 1930. O esforço limitou-se à codificação do regime internacional de responsabilidade por danos causados a estrangeiros e, apesar de a comissão competente ter aprovado alguns artigos sobre o fundamento da responsabilidade, as diferenças significativas entre as delegações impediram a apresentação de conclusões da Conferência nesse campo.

Outra tentativa de codificação foi feita pela ONU em 1953. A Assembleia Geral solicitou à Comissão de Direito Internacional (CDI) que iniciasse os trabalhos sobre os princípios do DI que regem a responsabilidade entre os Estados. Em 1996, a CDI adotou um projeto de artigos completo. Em 2001, a Comissão apresentou um novo projeto, que era uma modificação do de 1996.

Deve-se dizer, portanto, que o trabalho da Comissão de Direito Internacional não se limita à codificação, no sentido estrito, mas também persegue o desenvolvimento progressivo do DI.

A Comissão mantém desde 1978 o estudo da responsabilidade internacional pelas consequências prejudiciais decorrentes de atos não proibidos pelo Direito Internacional. Mas se não são proibidos, como se pode exigir responsabilidade? Isto refere-se, por exemplo, às expedições espaciais, que não são proibidas. No entanto, representam um alto risco (chamadas atividades ultra-perigosas) e, portanto, acarretam responsabilidade para o Estado.

3. Responsabilidade Internacional por Atos Ilícitos

O Artigo 1.º do Projeto de Artigos da Comissão de Direito Internacional (CDI) estabelece que "todo ato internacionalmente ilícito de um Estado implica a sua responsabilidade internacional". A análise deste tipo de responsabilidade é dividida em duas partes: o elemento objetivo e o subjetivo.

3.1. O Ato Ilícito Internacional: Elementos Objetivo e Subjetivo

Um ato ilícito é uma conduta que constitui uma violação de uma obrigação internacional. Apenas o DI pode ser considerado para qualificar um fato como ilícito, sendo o direito interno irrelevante: um Estado não pode invocar as disposições do seu direito interno como justificativa para o não cumprimento de obrigações internacionais.

É irrelevante para a existência de um ato ilícito a fonte da obrigação internacional (tratado, costume, ato estritamente unilateral, etc.).

Também é digno de nota um caso altamente controverso sobre se o ato ilícito é considerado uma violação de uma obrigação decorrente de um "princípio geral de direito".

Quanto ao fator tempo, deve ser levado em conta o momento em que ocorre a violação de uma obrigação internacional: se um tratado tiver sido concluído ou entrado em vigor, cria responsabilidade.

Por outro lado, nos casos de faltas resultantes da violação das obrigações internacionais relativas ao tratamento a ser dado aos estrangeiros, sejam pessoas singulares ou coletivas, há dois requisitos para a admissibilidade dos pedidos:

• a) Os relativos à nacionalidade (somente o Estado da sua nacionalidade poderia agir em sua defesa contra outro Estado);
• b) O esgotamento dos recursos internos eficazes e disponíveis.

3.2. Os Crimes Internacionais

Nos casos em que a obrigação violada é "essencial para salvaguardar os interesses fundamentais da comunidade internacional e cuja violação seja reconhecida como crime por essa comunidade como um todo", o ato é qualificado como um crime internacional.

A distinção entre o crime e o delito internacional, no sentido da responsabilidade, é que os crimes violam regras rígidas baseadas no Direito Internacional e o delito viola uma obrigação.

Crime Internacional – Obrigações Erga Omnes – Normas de Jus Cogens
(Que afetam a comunidade internacional)

É concebível que a responsabilidade internacional pela comissão de um crime internacional deva ter pelo menos duas consequências características. A primeira é que a responsabilidade pode ser imposta por qualquer Estado membro da comunidade internacional, já que é uma violação de uma obrigação fundamental para salvaguardar os seus interesses e obrigações erga omnes. A segunda consequência é que a responsabilidade deve produzir não apenas a obrigação de reparar o dano, mas também a imposição de sanções.

O Projeto de Artigos da CDI de 1996 aceitou a ideia de actio popularis (ação popular), segundo a qual, no Artigo 40, qualquer Estado lesado por um crime internacional teria o direito ao restabelecimento ou à reparação em espécie.

A comunidade internacional, como um todo, está pronta para a sanção penal internacional de crimes internacionais cometidos por indivíduos, mas ainda não está madura para aceitar todas as consequências da noção de crime internacional do Estado.

Embora o Projeto de 2001 tenha abandonado a expressão "crime internacional", tentou salvar o máximo possível da figura e algumas das suas consequências. Para isso, o documento recorre à noção de normas de jus cogens. Assim, no Capítulo III, a Comissão refere-se à "violação grave das obrigações decorrentes de normas imperativas de Direito Internacional geral" para anexar consequências adicionais e agravadas a essas violações: a obrigação de todos os Estados colaborarem para acabar com a violação por todos os meios lícitos, etc.

Pode ser visto, portanto, que, neste último caso, o projeto mantém a essência do conceito de actio popularis. Devemos lembrar que a Convenção de Viena não contém quaisquer critérios substantivos para a identificação de normas internacionais peremptórias, o que diminui consideravelmente o grau de certeza sobre o assunto.

3.3. Causas de Exclusão da Ilicitude

Referimo-nos às causas que excluem a ilicitude de um ato do Estado que, sem a sua ocorrência, constituiria uma violação de uma obrigação internacional.

Relativamente ao consentimento como circunstância de exclusão da ilicitude de um ato, o Artigo 20 do Projeto da Comissão estabelece:

O consentimento válido por um Estado para a prática, por outro Estado, de um fato exclui a ilicitude do ato em relação ao primeiro Estado, na medida em que o ato permaneça dentro dos limites dessa autorização.

Por exemplo, um Estado só pode exercer soberania sobre o seu território. A polícia espanhola (Guardia Civil) não pode efetuar detenções em França sem o consentimento deste país. Este consentimento atua como causa de exclusão da ilicitude.

No que diz respeito às Contramedidas (Art. 22), também chamadas de represálias ou retaliação, o comportamento de um Estado lesado pela conduta de outro Estado visa obter justiça e a reparação que considerar conveniente.

Contramedidas são ações de um Estado lesado. Esse comportamento é contrário ao Direito Internacional. No entanto, torna-se legítimo porque é uma reação legítima a outro Estado.

Note-se que a legalidade das contramedidas depende de uma série de condições:

1. A primeira é a relação de proporcionalidade entre a infração e a reação subsequente, o que significa que é necessária uma correspondência entre a violação e a contramedida.
2. Outra limitação é que a retaliação não é permitida em resposta à violação de normas imperativas de Direito Internacional, incluindo a proibição do uso ou ameaça de força.

Conclui-se que a contramedida só é admissível se esgotados todos os meios conducentes à resolução pacífica do conflito, embora essa exigência deva ser interpretada à luz de todas as circunstâncias, ou seja, num ambiente altamente flexível e não rígido.

A Retorsão (medidas de autoproteção) são atos tomados por um Estado contra atos de outro Estado (lícitos ou ilícitos) que causaram prejuízo. Ao contrário das contramedidas, a retorsão não constitui uma violação do Direito Internacional. Em suma, são atos lícitos que não causam a extinção da ilicitude.

Força Maior (Art. 23)

É uma violação do Direito Internacional, mas é imprevisível. Não é necessariamente o caso de a vida estar em perigo.

Perigo Extremo (Art. 24)

É uma violação do Direito Internacional, mas ocorre quando a vida do agente ou das pessoas que dependem desse Estado está em perigo.

Estado de Necessidade (Art. 25)

Ocorre quando a própria existência do Estado está em perigo.

Legítima Defesa (Art. 21)

A ilicitude do ato de um Estado será excluída se o ato constituir uma medida legítima de autodefesa, tomada em conformidade com a Carta das Nações Unidas. Ocorre quando um Estado, agindo em legítima defesa, viola o Direito Internacional.

3.4. Condições de Atribuição do Ato Ilícito: Elemento Subjetivo

Para a existência de um ato ilícito de um Estado, não se exige apenas o elemento objetivo que vimos, mas também o elemento subjetivo, ou seja, que a conduta seja imputável, de acordo com o Direito Internacional, ao Estado em causa.

Visto que o Estado é uma pessoa moral que atua através dos seus órgãos (individuais ou coletivos), a conduta de qualquer órgão do Estado (exercendo funções legislativas, executivas, judiciais ou outras) deve ser considerada um ato do Estado, de acordo com o DI.

1. Conduta de indivíduos ou entidades habilitadas a exercer autoridade estatal: A conduta de indivíduos ou entidades legais separadas, habilitadas a exercer elementos da autoridade do Estado, é imputável ao Estado. Por exemplo, empresas de segurança privada contratadas que exercem funções policiais. Se cometerem um ato ilícito, o Estado é responsável.
2. Pessoas que atuam de facto em nome do Estado: Pode ser que algumas pessoas não formalmente investidas como órgãos do Estado atuem de facto em sua conta. Por exemplo, a Espanha tem uma ação voluntária humanitária para um país com uma epidemia. Se um desses médicos (voluntários) realiza um ato contra o Direito Internacional, o Estado responsável será a Espanha.
3. Órgão posto à disposição de um Estado por outro Estado: Pode acontecer também que a conduta que viola uma obrigação internacional venha de um órgão que serve a um Estado por outro Estado. Por exemplo, as ações de um destacamento policial que um Estado disponibiliza a outro para ajudar a lidar com conflitos internos. Outro exemplo: o Japão pede ajuda para a reconstrução. A Espanha envia o seu exército para reconstruir a infraestrutura. A responsabilidade é atribuída ao Estado beneficiário (Japão).
4. Órgãos do Estado agindo ultra vires: Outra questão é o comportamento dos órgãos do Estado agindo fora da sua competência ou em violação de instruções. Por exemplo, os embaixadores que agem fora das diretrizes. Neste caso, a Espanha é internacionalmente responsável.
5. Atos de indivíduos: Outro caso é o de indivíduos que podem realizar atos que prejudiquem os direitos de outro Estado ou que envolvam dano à pessoa ou à propriedade de estrangeiros. Embora esses comportamentos sejam incompatíveis com uma obrigação internacional do Estado territorial, eles por si só não desencadeiam a responsabilidade internacional do Estado. Mas isso não significa a inexistência de qualquer tipo de obrigações internacionais para o Estado territorial, pois este deve garantir a segurança de outros Estados e dos seus representantes nacionais contra qualquer comportamento que possa vir de particulares, sendo também obrigado a punir ou extraditar o criminoso. O Estado não é responsável diretamente por danos causados por indivíduos.
6. Atos de órgãos de outro Estado no território: Outro fenómeno são os atos dos órgãos de outro Estado, ou seja, os comportamentos de um órgão de um Estado, agindo como tal, no território de outro Estado. Por exemplo, o presidente francês visita a Espanha. Se, enquanto estiver na Espanha, cometer atos contra o Direito Internacional, o responsável será o Estado da França.
7. Atos de órgãos de uma organização internacional: Outro caso semelhante é a ação no território de um Estado de um órgão de uma organização internacional. Embora essas ações sejam de alguma forma excecionais, e as organizações internacionais nem sempre operem em território estrangeiro, já houve casos em que os atos de algumas organizações internacionais tiveram um impacto na responsabilidade internacional. Por exemplo, as ações da Força das Nações Unidas no Congo. Logicamente, esses fatos não foram imputados ao Estado territorial.
8. Movimentos revolucionários: Estes não são imputáveis ao Estado, a não ser que os órgãos do Estado não tenham cumprido as suas obrigações de monitorização, prevenção ou supressão das suas responsabilidades. Também pode acontecer que o movimento insurrecional seja bem-sucedido, substituindo as estruturas de governo ou que estas estruturas se transformem nas de um Estado recém-independente.

4. A Obrigação de Reparar e as Formas de Reparação

A responsabilidade internacional é configurada como uma instituição essencialmente reparadora. Qualquer violação de uma obrigação inclui a obrigação de reparação. A obrigação surge do não cumprimento de uma norma internacional e do dano daí resultante.

Como visto acima, todo ato internacionalmente ilícito tem dois componentes: um objetivo (a violação de uma obrigação internacional) e um subjetivo (a atribuição do ato a um Estado).

O dano está ligado ao elemento objetivo, pois qualquer violação de uma obrigação internacional constitui uma lesão, sendo o dano algo "necessariamente inerente a qualquer violação de um direito internacional subjetivo". O dano é sempre sofrido pelo Estado, mesmo que os prejuízos tenham sido causados a indivíduos.

A reparação assume diferentes formas, tendo em conta a natureza do dano:

• Restituição (Restabelecimento): É a reposição das coisas ao seu estado original (status quo ante), agindo como se nada tivesse acontecido. A restituição é a maneira ideal de cumprir a obrigação de reparar, mas não é o método mais usual na jurisprudência e na prática.
• Compensação: Se a reparação natural (restituição) não for possível, será em dinheiro ou equivalente (compensação).
• Satisfação: Na medida em que o dano resultante do ato ilícito não é suscetível de avaliação de ativos (por exemplo, no caso de danos à honra ou à dignidade do Estado), a forma adequada de compensação é a satisfação. Isto envolve a adoção de procedimentos como o pedido oficial de desculpas pelo fato, ou o reconhecimento da ilegalidade do ato por um tribunal internacional. Ocorre quando o dano é de natureza mais moral. Por exemplo, a França ter de pagar 1 € à Nova Zelândia (caso Rainbow Warrior), o que não é compensação, mas sim um reconhecimento da irregularidade por parte da França.