Atos Administrativos: Atributos, Validade e Extinção

Teoria dos Motivos Determinantes

A Teoria dos Motivos Determinantes é utilizada pelo Poder Judiciário para controlar os limites legais da discricionariedade. O motivo é um elemento tão importante para a prática do ato administrativo que ele fica atrelado a esse ato. Se for possível demonstrar que o motivo é falso ou inexistente, consegue-se anular todo o ato administrativo.

Presunção de Legitimidade e Veracidade

O administrador público pratica os atos administrativos e não tem que provar que os atos foram praticados conforme a lei, e que os fatos que fundamentaram os atos realmente ocorreram. Essa é uma presunção relativa, iuris tantum, que admite prova em contrário. Contudo, o ônus da prova é do administrado, por conta desse princípio.

Exemplo: Notificação de auto de infração. O auto de infração é um ato administrativo e tem a presunção de veracidade, por uma questão de segurança jurídica. Mas você pode quebrar essa presunção por qualquer prova admitida em direito, como testemunhas, documentos, etc.

Todo ato administrativo possui esse atributo!

Imperatividade

Significa que a Administração Pública pode impor obrigações, mesmo sem a nossa permissão e concordância. Normalmente, demonstra-se a força do Estado nessas situações.

Exemplo: A primeira fase de um processo de desapropriação é a declaração de desapropriação; mesmo que você não concorde, o bem será desapropriado.

(O conceito de "Poder de Império" é considerado ultrapassado atualmente. Renato Alessi criou a expressão Poder Extroverso para substituí-lo, referindo-se à atuação do Estado com força e suas prerrogativas.)

Nem todo ato administrativo possui imperatividade.

Autoexecutoriedade

O Poder de Polícia é a limitação dos poderes do cidadão para permitir a vida em sociedade.

A autoexecutoriedade significa que a própria Administração Pública executa suas decisões por meios próprios e diretos, sem pedir auxílio do Poder Judiciário. O mais comum são as medidas decorrentes do Poder de Polícia. Exemplo: Ato de interdição de um estabelecimento por fiscalização da Vigilância Sanitária.

Importante: Só existe autoexecutoriedade em duas situações:

• Quando houver previsão legal expressa;
• Quando for situação de emergência.

Fora desses casos, a Administração Pública não tem a autoexecutoriedade; tem apenas a exigibilidade, que é quando a administração tem força na exigência, mas não pode executar sozinha.

Nesses casos, o Estado utiliza meios indiretos para que você, por conta própria, pague o valor devido, com descontos, abatimentos, etc. Se mesmo assim o débito não for cumprido, para recuperar esse valor, somente se pode recorrer à via judicial.

Qual o princípio que estabelece limites para a autoexecutoriedade? O Art. 2º da Lei nº 9.784.

Resposta: O Princípio da Proporcionalidade. Ele sempre significa a adequação dos meios em relação aos fins. Exemplo: Em uma manifestação pacífica, o governador soltou os cavalos em cima dos manifestantes. Ou seja, foi tomada uma atitude desproporcional com o objetivo a que se queria chegar.

(MSZPIETRO: A Tipicidade significa que toda conduta do administrador público está condicionada à lei. As condutas podem ser rígidas, com legislação determinada, ou mais livres, decorrentes de legislação mais discricionária – este atributo não é tratado pelo resto da doutrina.)

Vinculação e Discricionariedade

Vinculação e discricionariedade são dois atributos que trabalhamos dentro da legalidade. Toda atividade da Administração Pública está subordinada ao que diz a lei.

Vinculação

Vinculação ou ato vinculado é quando o legislador, ao elaborar a lei, já disse exatamente qual deveria ser o comportamento do administrador público. Quando falamos que há atividade vinculada, significa que o administrador público não tem liberdade de escolha.

Exemplo: Denúncia regular: a pessoa tem que se identificar. Denúncia anônima não serve como denúncia regular. O que pode acontecer é que, em vista de uma denúncia, se ocorrerem outras atitudes do gênero, pode-se instaurar uma sindicância para apurar os fatos.

Discricionariedade

Discricionariedade é quando o legislador sabe que não é Deus e não tem resposta para todas as questões, deixando margem de atuação e escolha para o administrador público dentro da lei. O administrador fará um juízo de conveniência e oportunidade e terá liberdade de agir, respeitando padrões da razoabilidade e dentro da legalidade. Ato discricionário não é ato arbitrário. E nem mesmo o Poder Judiciário pode intervir e controlar a discricionariedade do administrador público, pelo respeito à independência entre os Três Poderes.

Validade dos Atos Administrativos

Analisar a legalidade de um ato vinculado é fácil. Todos os elementos estão claramente delimitados por lei. Também é possível analisar a legalidade de um ato discricionário, porque discricionariedade é uma liberalidade dentro da lei, estando, portanto, seus elementos, todos delimitados por lei.

Quem realiza o controle de legalidade do ato administrativo é:

• Em primeiro lugar, a Administração Pública, por meio do seu poder de autotutela. Pode ser de ofício (por iniciativa da própria administração) ou provocado.
• Depois, o Poder Judiciário, quando provocado.

Anulação de um Ato Administrativo

A anulação de um ato administrativo é a extinção, a "morte" de um ato administrativo, por conta de uma ilegalidade, de um vício insanável, uma nulidade absoluta. Anulação sempre leva à extinção por motivo de ilegalidade. Se a anulação é a extinção do ato administrativo por motivo de ilegalidade, quem faz o controle de legalidade do ato administrativo são a própria Administração Pública ou o Poder Judiciário.

Observação: O ato ilegal, enquanto não for expressamente declarado ilegal, graças à presunção de legalidade e veracidade, vai produzindo efeitos ao longo do tempo. Da declaração de ilegalidade resulta a anulação do ato e de todos os seus efeitos, desde o momento em que o ato foi praticado até agora. Produz efeitos ex tunc (retroativos).

Revogação de um Ato Administrativo

A revogação de um ato administrativo é a extinção de um ato administrativo, só que, nesse caso, não se encontra nenhum problema de legalidade. O ato é válido, legal, desde o seu nascimento, mas atualmente é incompatível com o interesse público.

Importante: Pode ser revogado um ato vinculado? Resposta: Não, porque a conveniência e oportunidade fazem parte somente de atos discricionários.

A revogação é a extinção de um ato discricionário, por uma questão de mérito (escolha!).

Na anulação, pode ser tanto de ato vinculado quanto discricionário.

Sendo ato discricionário, somente pode ser revogado pela Administração Pública.

O Poder Judiciário não pode revogar, porque é controle de mérito e não de legalidade.

Enquanto existiu aquele ato, ele produziu efeitos válidos. A revogação extingue os atos administrativos, mas não os seus efeitos, porque eles são todos válidos. Ela ocorre ex nunc (não retroativa).

Convalidação

Hoje, não se discute mais a respeito disso. É admitida a convalidação. Ela significa trazer validade a um ato administrativo que nasceu viciado, só que somente por vícios sanáveis. É uma nulidade relativa. Nesse caso, o ato administrativo pode tentar ser salvo. O fundamento é o princípio da segurança jurídica, para que as coisas não mudem tão rapidamente.

Somente a Administração Pública pode convalidar os atos administrativos, e isso se for um vício sanável; do contrário, terá que ser anulado. E desde que o ato de convalidação não traga prejuízo a ninguém, nem ao interesse público, nem a terceiros.

A convalidação tem eficácia ex tunc, retroativa.